分析城市内住房建设的规划

摘要：在进行住房建设规划时既要关注住房的总体供应量，又要确保各个社会阶层都能在合理的价格水平下享受到适当的住房及居住环境，实现“人人享有住房”的社会发展目标。即不但要注重住房的数量和质量，而且要注重住房的公平分配，保障中低收入阶层的住房需求。住房建设规划是以满足不同收入阶层住房需求为导向的，根据不同的收入阶层规划配套相应的住房类型，重点在于满足中低收入阶层的保障性住房，类似于针对住房的专项规划。

关键词：住房；规划；目标

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

城市住宅不仅仅是一项单纯的大额商品,无法完全通过市场解决,在多年的高速发展之后,我国住宅产业逐步暴露出投资增幅过快,房价上涨过高,住宅供需结构性矛盾突出,住宅保障体系不够健全以及房地产业对金融和土地的高度依存等问题,不利于经济社会的长期稳定发展,急需规划进行规范。本文通过对国外城市住房规划目标的借鉴和对我国城市住房建设规划目标中存在问题的反思，提出了规范我国城市住房建设规划制定的建议。

1 国外住房建设规划的目标借鉴

各国的规划案例都按国家、区域、地方三个层面选取，分析发现，尽管各国国情不同，但在规划目标的设定中都有共性的特征。

1）兼顾自然、社会和经济多重目标

在研究的几个国家中，兼顾了社会融合、就业、交通、各类人群的关怀、环境保护、激发经济活力、棕地开发等多方面的目标，综合起来可分为社会目标、资源环境目标、经济目标三个方面。 (1)社会目标。各国普遍重视对弱势群体的关怀、公共设施和服务的公平提供、满足不同类型人群需求的住房的供应、混合居住等目标。 (2)资源环境目标。关注较多的是减少住房发展对自然环境的破坏、降低土地消耗、减少交通需求以减少污染等。 (3)经济目标。一般关注较多的是通过合适的住房供应，来扩大就业，集聚就业人口，促进经济发展。

2）高度重视居住质量，关注并更加侧重社区发展目标

3）规划以引导性为主，量化目标少且多以系统预测为依据。多数规划以引导性为主，量化指标较少。涉及到量化指标的几个案例中，多有深入全面的调研、严谨科学的预测作为基础，预测中除了考虑人口增长外，还考虑家庭数量、人口年龄段、空房率、现有住房数量及建造年代。

2 国内各城市已出台住房建设规划中提出的目标

我国城市住房建设规划的目标在内容上具有很强的一致性，但在个别指标上差别很大，并且存在三个突出问题。

2.1 规划目标多局限为数量指标，涉及面偏窄，细分不够

除北京、上海、长沙等少数城市外，绝大多数城市设定的住房规划目标都局限为三个方面：

规划期不同类型住房建设总量、规划期住房保障目标、规划期住房建设结构目标。不少城市提出了规划期人均住房面积目标，还有许多城市将各类住房建设的总量目标分解到不同的年度和区域。极少数城市提出了住房质量提升、资源节约等目标。从这些指标来看，受调控政策约束，各类城市在住房建设结构方面的目标基本保持一致(少数对指标的解读有差别)，保障目标也基本类似，住房建设的数量受城市规模的影响有较大差别，人均住房面积目标差异最大，最大的面积标准出现在一些县级市，超过40㎡/人；最小的多为一些超大城市或特殊性质城市，仅为25㎡/人左右。这些规划目标的提出往往很难看到深入系统的分析和预测，

出现这种规划目标涉及面偏窄的现象，一方面与人们对住房建设规划的认识不足有关，更重要的可能是与我国大多数城市的住房发展阶段有关。因此，随着社会经济的发展，城市住房房地产的发展可依次划分为：数量型发展阶段、增量与质量并重发展阶段、居住环境总体水平发展阶段三个阶段。由于当前我国多数城市仍然处于数量型发展阶段，较为发达的城市也刚刚进入增量与质量并重发展阶段，可能因此导致人们对增量更为重视，对质量关注不够。

2.2 多数规划目标过于原则，缺乏落实措施

在所有提到的目标中，除了住房建设数量目标在许多城市能够落实到年度、区块、用地之外，普遍提出的住房结构方面的目标往往很难在规划方案中找到落实措施；多数涉及到资源节约、住房质量、价格稳定等目标的规划案例中找不到落实措施。

2.3 目标所依据的需求预测困难重重，难以保证科学性

规划目标的设定必须建立在科学的需求预测基础之上，但我国各城市在住房需求预测时往往面临几个方面的困难：一是数据积累不足且分散于住房、规划、国土等多个部门，实际工作中又缺乏充足的调研时间，以致许多预测模型无法使用；二是城市化处于高速推进中，城市规划往往跟不上现实建设进程，导致对基础设施建设、拆迁安置、用地供应、人口规模等难以准确估测；三是由于土地财政等不合理机制的存在，地方政府出于自身经济利益往往对规划指标的选取加以“处理”，导致预测结果失真；四是由于住房规划在我国开展时间不长，理论准备不足。

3 我国住房建设规划目标建议

国外住房建设规划为我们提供了很多借鉴，但值得注意的是，中外国情不同，住房建设的发展阶段不同，面临的住房问题更是千差万别，所以在吸收国外经验时也不可全盘照搬。根据住房建设规划的功能，吸收国外、国内住房建设规划目标设定中的成熟经验和教训，结合我国实情，同时，考虑到各个城市的发展基础、水平不同，居民的年龄、来源、素质构成也不同，规划目标应根据具体状况有所选择，但必须在深入全面的调研和科学预测的基础上进行选取。

3.1 社会目标

住房建设规划要实现的终极社会目标至少应包括两个层面：居者有其屋和居者优其屋。

(1)房屋建筑层面的社会目标。房屋结构、功能应能满足城市不同类型人群的需求；房屋外观设计应与地域文化相容，避免对地域文化造成破坏；房屋质量、外观、位置应避免加重社会分层；房屋供应数量应与人口数量和结构相适应，社会保障性住房供应充足、科学，房屋价格应有多样性，满足不同类型居民的需求，实现“居者有其屋”；住房质量的改善应有明确的机制，尤其对居民无力改善质量的住房要有扶持机制。

(2)住区层面的社会目标。住区的位置应满足社会融合的需求，降低中低收入居民生活成本，避免人为地加重社会分层；住区配套的基础设施和公共服务设施要完善，并以多样化、分层次的服务满足不同类型居民的需求；住区房屋类型要有多样性，能满足不同收入、不同职业居民的需求。要不断加大住房保障工作力度，建立完善的满足中低收入家庭合理住房需求、解决城市低收入家庭和进城务工人员住房困难的住房保障体系。

3.2 资源环境目标

(1)房屋建筑层面的资源环境目标。大力推进“新技术、新产品、新工艺、新材料”在住房建设中的应用，节约能源、节约用地、节约用水、节约材料和安全生产，降低住房建设和使用过程中的资源消耗和生态破坏，提高住房科技含量，建设资源节约、环境良好、特色鲜明的新型住房；要加强对存量住房的潜力挖掘，降低增量住房和用地的需求；在坚持经济、适用、美观原则的前提下，住房建设要与当地的气候特征、山水风光、文化内涵等自然及人文环境和谐统一。

(2)住区层面的资源环境目标。住区的建设要有合理的密度和容积率，实现土地的节约集约利用；住区建设要尽可能利用棕地，避免在配套不成熟地区进行大规模开发，避免对重要的自然环境功能区造成破坏；住区发展要与公共交通紧密结合，与就业岗位和公共服务、商业等配套设施相协调，降低小汽车通勤比例，缓解环境问题。

3.3 经济目标

(1)房屋建筑层面的经济目标。稳定住房价格，避免房价大起大落，促使房地产市场健康稳定发展，使群众的住房资产能够实现保值增值。

(2)住区和城市层面的经济目标。住房供应的档次、数量、位置与城市的产业发展相配套，为产业发展吸引所需的人才和服务；住房供应的区位、数量、档次、结构、时序与城市的功能、形象、人口导入需求等相结合，为城市持续发展服务。