人大监督:从认同性思维向反思性思维的超越

在人大监督工作中，常委会的会议审议是中心环节。围绕会议审议，监督法规定了事前准备程序和事后督办程序，如会议审议之前，可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究；会议审议之后，常委会组成人员在审议过程中提出的审议意见，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理等。可以说审议意见是常委会组成人员依法履职的思想成果，是常委会组成人员思维活动的语言形态。作为思想成果和语言形态的审议意见，集中地体现着常委会组成人员的思想的高度、思维的广度、思考的深度。人大监督工作要真正立足现实、着眼全局、收效长远，审议意见要真正达到成一家之言、成恒久之功，就要在形成审议意见的思想活动中，实现从认同性思维向反思性思维的超越。

（一）

从法律地位看，人大与“一府两院”是决定与执行、监督与被监督的关系，这种权责法律关系的设定本身就隐含着一个基本的前提，即人大比“一府两院”必须具备优胜之处。比如看问题的视野更宽广、更全面，掌握的情况更准确、更翔实，民意的基础更牢靠、更深厚，考虑问题更深刻、更独到，人大的意见和建议通过办理落实能取得积极效果等，否则人大与“一府两院”的这种决定与执行、监督与被监督的关系就缺少合理性，也就是说，“一府两院”凭什么服从人大的决定，凭什么对人大的“审议意见”必须认真研究办理并答复。如果仅凭法律规定和体制上的设计，这种合理性是不充足的。人大监督之所以处境尴尬，就在于人大比“一府两院”的这种优胜之处还不具备或者还没有完全具备，“一府两院”何以必须执行人大决定、研究办理人大“审议意见”的现实根据尚不充足。在此试举三项：

（一）人大就监督事项掌握的情况和资料并不比“一府两院”及有关部门更全面、更翔实。人大对“一府两院”某方面的专项工作、某法律法规实施情况开展监督，往往是在监督议题确定之后、常委会会议审议之前，组织常委会组成人员或者委员、代表开展一次专项调研或视察，一般是听取“一府两院”及有关部门的工作汇报，选几个工程项目或点实地察看，走访几个基层代表或者群众了解一些情况，然后召开一个总结会或者座谈会讨论汇总，作出一些评价、提出几个问题、针对问题提出几条建议和措施。可以看出人大就监督事项了解情况和掌握资料的方式是突击性的、一次性的，并且听取工作汇报、看点看项目、进厂矿企业车间、农户走访，选择的随机性、印象的片面性、感受的局限性是无法避免的。而“一府两院”及有关部门，专业从事此项工作，全程参与工作进展，直接与工作对象和服务对象打交道，它们了解情况和积累资料的方式是直接的、持续的，“春江水暖鸭先知”，本部门的工作情况自己最清楚，同时他们对工作对象和服务对象的情况比之人大更熟悉、了解更全面。因此，人大就监督事项在了解的情况和掌握的资料方面并不比“一府两院”及有关部门有优胜性。

（二）人大对监督事项有关问题的考虑不见得比“一府两院”及其有关部门更深刻、更长远。“没有感性的思维是空的，没有概念的思维是盲的。”从思维运动的规律来说，人的认识总是从感性到知性再到理性、从表象到概念再到思想。而要实现这个过程，需要通过较长时间的实践，积累全面而丰富的感性情况和资料。由于人大常委会组成人员及代表不具备“一府两院”及有关部门专业技术人员和执法人员那样的知识背景、专业训练、实践经验和发现问题的眼光，行政、司法工作中的一些问题对人大常委会组成人员和代表来说就是黑格尔所说的“有之非有，存在着的无”。人大通过调研和视察了解的情况、掌握的资料，是随机的，片面的，仅凭这些情况和资料且用非专业的眼光，人大常委会组成人员对监督事项的把握多停留在表象思维和经验常识的较低层次上，难以达到对事物的概念把握。而表象思维和经验常识具有模糊性、多变性和非本质性，不具有概念把握的具体规定性和本质性，所以在思维上的盲点也就难以避免。与此相对应，“一府两院”及有关部门长期从事某一个方面的工作，对该项工作占有比人大丰富得多的情况和资料，长期的专业训练，长期的沉浸思考，丰富的实践经验，相对而言比较容易实现由表象把握达到概念把握，并形成自己的专业判断和思想，这是无可否认的。只是这样的专业判断和思想易于受到部门形象、利益考虑等方面的遮蔽罢了。

（三）人大监督提出的审议意见还不能做到成一家之言、收长远之效。由于人大就监督事项获得信息、专业背景和思考问题方式上的局限，人大常委会提出的审议意见在深刻性、独到性上往往差强人意，比较平庸和一般，深层的看法、透彻的思想、新颖的见解比较少见。有的调研、视察报告基本上就是部门工作汇报的另一种表述，即使事先不做调研和视察也可以闭门炮制出来；有的提出的审议意见和建议站在部门利益的立场上，为其争政策规定和项目资金、争机构规格和人员编制；有的提出的审议意见和建议正是相关部门按其职责和工作常规正在做或者将要做的事情，审议意见和建议的存在无多大意义；有的审议意见和建议缺少事实依据和慎重考虑，正确性、有效性值得质疑；等等。如在关于某部法律法规执行情况的检查中，常常少不了这么几条：“建议进一步提高对××法律法规重要性的认识，突出抓好法律法规的学习宣传教育工作；建议进一步规范执法工作，增强执法工作实效；建议进一步建立和完善执法工作机制，提高执法人员素质”等。在调研某部门专项工作后，也往往有这么几条“建议进一步提高认识，切实增强做好××工作的责任感；建议增加财政投入，为做好××工作创设良好的工作条件；建议进一步加强工作人员力量，解决好人员结构不合理、工作力量薄弱的问题”等。这样的建议，不能说有什么不对，但深入分析，就发现不少问题。

除上述三项外，人大常委会组成人员及代表“观察问题的视野较为宽广”“民意基础比较深厚”等较之“一府两院”的优胜之处，这是确实存在并是其他部门所不具备的，但这两个方面的弱优胜之处，是建立在人大“了解的情况与掌握的资料更准确翔实”“人大考虑的问题更深入”“人大提出的建议能够取得积极的效果”这三个强优胜条件基础之上的，如果这三个基础性的条件不牢靠，那前两方面的优胜之处也是要大打折扣的。

（二）

人大常委会与“一府两院”法律关系设定中隐含的前提与人大履行职权的现实之间的矛盾，从根本上来说，有三个问题应当解决。

其一，支持与制约。在人大监督的定性问题上，无论是理论研究还是实践工作中，一直存在三种观点：一种是把人大监督定性为制约，第二是把人大监督定性为支持，第三种观点是前两者的调和，即把人大监督说成既是制约同时也是支持。把人大监督定义为支持，这种观点符合我们中国人不喜欢主客二分而喜欢主客统一、不喜欢两极对立而喜欢平和中庸的心理，因此容易得到“一府两院”及有关部门的接受和认同，在实际工作中也能得到更多的理解与配合。但是正是因为过分强调支持，使人大监督变得温情脉脉，选题不往难处选，视野不往宽处放，问题不往深处想，观点不往明处摆，整改不往实处抓，疲软有余而刚性不足，和气有余而较真不足，是是有余而非非不足。从理论上讲，把人大监督定性为支持，混同了两种不同的职权分工，混淆了两种不同的权力向度。就职权来说，人大作为权力机关，在就行政、司法工作作出决议、决定之后，主要的工作就是监督，“一府两院”就是本级人大的执行机关，监督与执行是两种不同的权力职能，若变监督为支持，就使人大的监督职能变为执行的附属性职能，必然虚化和弱化人大监督职能。因此必须把监督理解为与执行相抗衡的职能实体，使人大监督作为制约性的手段而与执行一样成为一种物质性的力量，也就是，必须以权力来约束权力，而只有制约才具备这样的本性。就权力向度来说，监督既然是对执行的约束和规范，就不能同向发力，而必然是非同向性的。把监督理解为支持，实际上就取消了监督对执行的约束与规范职能。至于第三种观点即把人大监督说成既是制约同时也是支持，这实际上是混同了目的与手段两个概念的不同逻辑层次。

其二，手段与目的。把人大监督理解为制约，并不是说人大监督就绝对排斥支持，就不能容涵支持，这里的关键是不能把制约和支持放在同一个逻辑层次上来理解。制约和支持是人大监督的两个重要概念，他们之间的关系是手段与目的、过程与效果的关系，也就是说，制约是手段、是过程，而支持是目的、是效果。从宪法和法律对人大及其常委会职权与职责的设定看，立法者首先要考虑的是国家机关的共同目标和任务，根据国家机关的共同目标和任务，再确定各个国家机构之间的职责分工，使国家的立法、行政、司法权力在各个国家机构之间合理配置，形成合理的权力结构，使决策、执行、监督互相支持配合，并使三者保持应有的平衡和张力。借用哲学概念来说，从制宪和立法的视角看，目的任务相对于手段具有逻辑先在性，就是在目的与手段二者的关系中，目的具有优越地位。具体到人大的监督权，强调支持是符合目的对手段的逻辑先在性要求的。但在体制确定之后，就要从逻辑先在性转换到时间先在性上来，从时间序列中注意区分制约与支持二者的时间顺序，把手段即制约置放在目的支持之前，而不能搞支持先行，甚至把支持直接当成手段。这就进一步明确，在时间先在性的意义上，只有制约与执行处在同一个逻辑层次上，效果性的支持属于另一个逻辑层次。换言之，人大监督是通过制约的手段和过程，达到与支持相同的目的和效果。人大作为监督机关，“一府两院”作为执行机关，目的和效果可以统一，但达成目的和效果的手段与方式不能统一，否则手段和方式一旦统一了，就有可能走到所要追求的目的和效果的反面。

其三，认同与反思。有什么样的认识与思想，必然有什么样的观察角度、思维方式和解释原则。把人大监督定性为支持，与之相应的必然是构成性、认同性、辩护性的思维方式，即在监督工作中，对监督事项涉及的“一府两院”及有关部门据以开展工作的理念、前提、根据、标准等是赞成和认同的，所以监督往往发现不了深层的问题，提不出深刻的建议和主张。而如果把人大监督定性为制约，与之相应的必然是反思性、质疑性、批判性的思维方式，即对监督事项涉及的“一府两院”及有关部门的工作，在了解情况和掌握资料的基础上，对其据以开展工作的理念、前提、根据、标准进行分析和反思。这样的思维方式，可以使人大监督工作真正走向深入和深刻，但这恰恰是人大监督工作中最为薄弱并且缺少研究的。前述所提及的人大监督提出的审议意见比较平庸和肤浅，深层的看法、透彻的思想、新颖的见解比较少见，根本性的原因就在于思维方式，即习惯于认同性的思维方式而不熟悉反思性的思维方式。上文引述的在法律法规执行情况的检查中“建议进一步提高对××法律法规重要性的认识，突出抓好法律法规的学习宣传教育工作”。就是比较典型的认同性的思维方式。我们可以对这条建议进一步进行反思，它隐含的命题是，思想重视是做好执法工作的前提，做好法律学习宣传是做好执法工作的必要条件。此条建议就是对这个前提和条件的认同。且不说这个前提和条件是否正确合理，需要进一步分析和反思的是，怎么做才算得上是思想重视？思想重视的评价标准是什么？思想重视与规范有效的执法是什么关系？是否思想重视了就能规范有效地做好执法工作？对于执法部门来说，开展法律法规的学习宣传就能够做好执法吗？随着我国社会主义市场经济法律体系的建立和完善，我国现行有效的法律法规规章十分浩繁，对于普通公民来说，法律法规的学习宣传如何进行？是应当学习宣传法律的基本理念、思维方式和价值观念，还是应当学习宣传无比浩繁的条文规范？应当怎样评价多年来我们突击性和标语口号式地开展普法工作的效果？等等。如果在人大监督工作中能够深入地思考这些问题，那么相信我们提出审议意见和建议的水平将会是另一番景象。

（三）

在人大监督工作中，人大及其常委会相对于“一府两院”及其有关部门的优胜之处在于对认同性思维的超越即反思性思维，以及与反思性思维相伴的新的观察视野、分析原则和价值观念，这就合理地解决了人大及其常委会与“一府两院”决定与执行、监督与被监督的前提预设问题，使人大监督得以可能。

反思性思维在人大监督工作中的运用，可以从以下三个环节展开：

其一，把握类似情况和材料的统一性。虽然人大及其常委会在会议审议之前通过调研、视察掌握的情况和资料是不容易做到全面而翔实的，但这并不意味着人大开展调研、视察就没有用，人大开展调研、视察仍然是必要的，问题在于以什么样的方式来把握这些情况和资料。马克思曾经指出“没有理论所把握到的世界是一个混沌的整体表象”。列宁也说：“在社会科学领域内随便找一些数据、实例，那简直连儿戏都不如。”同样，人大监督工作中如果简单地把调研视察中获得的一些实例、数据拿来就事论事，那是没有多大意义的，因为社会实践中的个别实例、数据是偶然的，是受多种因素影响和制约的，同样一项政策法律措施在实施中，好的实例有，不好的实例也有，正面的数据可以有，负面的数据也可以有，单纯的实例和数据说明不了任何东西。因此，面对调研、视察获得的实例、数据等第一手情况资料，重要的是要通过系统化整理、归类，把“解剖麻雀”的工作做扎实、做彻底，并经过分析和综合，寻找同类实例和数据中隐藏的统一性，将对实例、数据的表象性把握上升到概念性把握，即本质性、规定性、普遍性的把握，也就是对调研、视察获得的实例、数据等情况资料背后的动因进行寻根究底式的追问，使调研、视察获得的情况资料达到以少胜多的效果。

其二，把握同类情况统一性中隐含的思想前提。人大监督的对象是行政、司法机关，客体是行政权、司法权行使的合法性、有效性、纯洁性。而人大通过调研、视察所接触到的，是一项项具体的行政和司法活动以及这些行政和司法活动的现实效果，是一些具体的实例、数据等情况资料。在分析整理这些实例、数据等情况资料并进行系统化归类，寻找其内在统一性的过程中，应当进一步抽丝剥茧，把规定性、本质性的概念联系起来进行深入考察，追溯行政和司法机关及其工作人员赖以行动的思想前提。对我国行政、司法机关及其工作人员来说，这个思想前提包括两个方面：一方面是正式的思想前提，主要是党和国家的基本理论、法律法规、政策以及社会普遍认同的道德原则等，它是行政、司法机关及其工作人员据以开展执法和司法活动的最基本的思想和行为规范。另一方面是非正式的思想前提，它具有隐蔽性、逻辑强制性、可选择性等特点。需要说明的是，这种非正式的思想前提是客观存在的，它像一只看不见的手，在很大程度上决定行政、司法机关及其工作人员想什么和不想什么，怎么想和不怎么想，做什么和不做什么，怎么做和不怎么做。正式的思想前提决定行政、司法机关及其执法、司法人员一致性、普遍性的行为动机、内容、方式，而非正式的思想前提，决定了行政、司法机关及其工作人员思想和行为的复杂性、多样性。这两个方面，都是人大监督工作中需要认真研究和考察的，特别是对非正式的思想前提的考察，应当在人大监督工作中引起重视。

其三，反思和考察思想前提的合理性。这个环节主要有两项任务，其一是结合调研、视察了解的情况和掌握的资料，通过前面两个环节，反思有关法律、法规规章和政策的合宪性、合理性与有效性。监督法第二十六条第二款对执法检查报告的内容规定中，就有“对有关法律、法规提出修改完善的建议”。其二是对非正式的思想前提进行反思。由于非正式的思想前提是容涵在行政、司法机关及其工作人员的行动中的，因此，非正式的思想前提同样也是多样的，它包括行动根据、判断标准、思维方式、价值观念等丰富内容。同时非正式的思想前提也是有不同层次的，可以不断追溯。作为监督主体的人大及其常委会，不仅要承认非正式的思想前提这只看不见的手的存在，并且要在不同层次上揭示并考察这个思想前提，使这个思想前提能够对调研、视察掌握的情况和资料作出比较圆满的解释和说明，在此基础上提出深刻独到的意见、见解和主张。人大监督工作中，不少人大代表和常委会组成人员抱怨人大及其常委会提出的意见和建议没有得到应有的重视，没有产生大的作用，有一个很重要的原因，就是这些意见和建议流于一般化和平庸化，不深刻和独到，缺少理论含量和征服人的逻辑力量。

重温马克思的话：“批判的武器当然不能代替武器的批判，但是理论一经掌握群众，就能转变为强大的物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众，理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”人大监督工作中应当多一点理论思维，人大审议意见和建议中应当多一点理论含量，并注意运用理论的逻辑力量征服监督对象。当然就目前来说，这样的要求是比较高的，但正因其高，却是无限风光在险峰。在此建议人大代表及其常委会组成人员具备一点哲学修养，作为建立在通晓思维的历史和成就的基础上的理论思维，它培养和训练的，正是我们人大监督所需要的反思性思维方式。

（作者单位：甘肃省庆阳市人大常委会办公室）