民事行政诉讼违法行为调查机制研究

在开展民事行政检察监督的过程中，检察机关同时还承担着维护人民权益、维护社会和谐稳定、服务经济社会发展的重大责任。近年来，呼和浩特市检察机关在办理民事行政申诉案件中发现，民事行政诉讼违法行为的案件呈逐年上升趋势，通过积极开展民事行政诉讼违法行为的调查核实工作，认真梳理问题，查找原因，实现了对民事行政诉讼违法行为的全面监督。

一、呼和浩特市检察机关开展民事行政诉讼违法行为调查的创新工作实例

呼和浩特市两级检察机关综合运用多种监督手段，在执行监督、调解监督、诉讼过程监督、违法调查、立案监督等方面进行了有效探索，实现了办案综合效果最大化、最优化。2009年以来，全市民行检察部门共受理民行申诉案件680件，立案审查491件，提请抗诉225件，抗诉39件，再审检察建议46件；2009年对职务犯罪初查5件，2010年发现和移送职务犯罪线索15件18人，2011年发现和移送职务犯罪线索18件27人，2012年发现和移送职务犯罪线索14件28人，实现了司法公正的全面维护。主要做法是：

第一，加强执行监督力度。现行法律对检察机关民事执行监督较为原则，没有具体的可操作性规定，建立和完善必要的工作规范成为开展执行监督工作的重中之重。呼和浩特市两级检察部门加强对民事执行阶段的监督，主动与法院进行沟通协调，切实保障了当事人的合法利益。2011年呼和浩特市清水河县人民检察院在办理一起民事申诉案件时发现，清水河县人民法院作出的民事调解书已经发生法律效力，当事人向该院提出执行申请后，该院执行局未在法律规定的期限内执行，违反了民事诉讼法的相关规定。针对该违法行为，清水河县人民检察院向清水河县人民法院发出了检察建议书，建议该院尽快将该案给与执行、避免类似事件再次发生。

第二，开展民事调解监督工作。针对人民群众反映强烈的民事调解活动中存在的突出问题，呼和浩特市两级检察机关灵活运用检察建议、纠正违法通知等多种方式开展民事调解监督。对于工作中存在的问题，主动与同级人民法院加强协调并达成共识。2011年市院在审查巴某某等人申诉的征地补偿费分配纠纷的十六个案件中，发现法院在对该案的调解过程中，未对村委会在分配征地补偿费一事上，是否经本集体成员决定这一情况进行核实。而在本案中也没有任何证据证明，村委会在分配征地补偿费一事上，是依照法定程序经集体成员决定的，据此，该案的调解因村委会违反法定程序，应属无效调解。市院针对这一情况向呼市中院发出了检察建议书，呼和浩特市中级人民法院在接到市院的建议后进行了研究，裁定对该案进行再审。同年，市院在审查一起离婚财产分割申诉案时发现，呼市中院的调解违背了当事人自愿原则，调解内容不具体，相互给付标的物不明确，调解协议得不到执行，不能维护当事人的合法权益，也提出了再审检察建议。

第三，加大对诉讼财产保全行为的监督。针对审判机关在诉讼财产保全上不规范的情况，根据民事诉讼法、行政诉讼法相关法律及审判纪律方面的规定，及时发出检察建议书和纠正违法通知书，提出纠正意见，促使法院诉讼程序规范化。2011年，呼和浩特市新城区人民检察院在办理案件时，认为呼和浩特市新城区人民法院在接到当事人的诉前财产保全申请后未尽快实施诉前保全，新城区人民检察院查明情况后与新城区人民法院进行了沟通，派员对保全过程进行了监督，并有公证人员对保全过程进行了全程记录，保证了诉讼正常进行，最大限度的确保了申诉人的合法利益不受损失。

第四，加大对诉讼活动全过程的监督。检察实践证明，程序违法与错误裁判同样侵害了当事人的合法权益，有时前者比后者更甚，因此，抗诉工作与诉讼程序监督同样重要。呼和浩特市两级检察机关办案人员在审查案件的过程中，不仅审查当事人的申诉理由，还对法院审判过程中的各种程序运作进行了审查，以发现诉讼过程中的违法情形。2011年呼和浩特市院在办理边某某租赁合同纠纷一案时，发现市中院法官在无法与原告联系的情况下，没有认真审查一审法院的民事裁定内容便制发了法律文书，以申诉人边某某未缴纳诉讼费裁定该案按原告撤诉处理，导致原告边某某一年多无法进入诉讼程序。呼和浩特市院认为承办法官存在渎职违法行为，向市中院发出检察建议书，建议按照干部管理有关规定对其作出行政处理。市中院在收到检察建议书后，查清该案确实存在审理错误的行为，对主审法官作出通报批评、责令庭长作出书面检讨的决定。

第五，开展职务犯罪的查办和线索移交工作。呼和浩特市两级检察机关在审查民事行政申诉案件过程中发现因法官的程序违法导致裁判不公，涉嫌贪污受贿、、枉法裁判的线索时，及时将其移送自侦部门，并发挥民事行政办案自身优势，积极配合自侦部门开展工作，查办法官职务犯罪案件，进一步增强了检察机关对诉讼程序违法的监督实效。呼和浩特市院民行处在审查巴某某等人申诉的征地补偿费分配纠纷一案中，发现可能存在职务犯罪的行为，经批准将该线索移送反渎部门。之后与反渎部门密切配合，查获该案背后隐藏的职务犯罪。

二、完善和健全民事行政诉讼违法行为调查机制的制度构想

（一）完善检察工作一体化机制

针对案件线索移送和工作联系配合制度落实不到位、各内设机构之间的相互制约与协作配合有待加强等问题，推行检察工作一体化机制建设。按照“上下统一”的要求，上级检察院应加强指导与协调，排除干扰阻力，灵活采取交办、转办等方式，统一组织调查工作；按照“横向协作”的要求，加强各地区检察机关民行检察部门的工作协作，互通情况，沟通协调，借鉴各地在工作中创造的成功做法，整合不同区域检察机关民行办案力量，丰富监督形式，增强监督实效；按照“内部整合”的要求，加强与反贪、反渎、侦监、公诉等部门的协作配合，建立诉讼违法线索与职务犯罪线索的双向移送机制；按照“总体统筹”的要求，统筹安排工作重点、工作部署、监督方式、案件交办督办、线索管理与力量调配，促进检察机关形成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体，充分发挥民行法律监督整体效能。

（二）完善检法衔接机制

检、法两院工作衔接机制的直接作用是弥补立法缺失，为检、法两院在民行检察监督中的执法行为提供规范性依据和指导，因此应加强衔接机制的规范性建设。积极发挥上级院指导示范作用，保证机制内容符合民行检察监督制度的基本价值取向；将机制建设纳入到检察工作机制的整体布局之中，以检察机制工作的整体推进带动民行检察中检、法工作衔接机制向纵深发展，保证衔接机制功能与民行监督职能、检察监督职能协调统一、相互促进；将机制建设中业已成熟的内容及时总结纳入相应的规范性文件中，及时固化机制运行过程中的有益成果，保障衔接机制的长效性和稳定性；要加强对衔接机制的学习和落实，努力提高干警规范运用机制的能力和水平，真正在实践中发挥衔接机制的规范效用[1]。

（三）建立检察监督与人大监督相结合的工作机制

加强法律监督必须要依靠人大监督和支持，人大加强对检察机关的监督也是加强司法监督的一个有效途径。在人大不再进行个案监督的情况下，各级人大常委会发现属于检察机关监督范围的事项，可以交由同级人民检察院进行监督并向人大常委会报告结果；对检察机关在法律监督工作中报告的重大问题或者重大事项，人大及其常委会依法处理。但在开展违法行为调查工作中，应当注意要始终坚持法律监督属性，遵循民行检察监督的特点和规律。

注释：

[1]乔汉荣：《加强检法两院工作衔接机制建设》，载《检察日报》2012年9月21日。