加强民事调解监督初探

法院民事调解是诉讼各方都参加，由法院主持，理清法律关系，对当事人之间的利益进行重新分配，明确当事人权利义务的一种诉讼活动。由法院制作的民事调解书一经生效，与生效的判决、裁定具有相同的法律效力。法院民事调解无论从调解过程看，还是从调解书效力看，都是法院的一种民事审判活动。目前，有70%以上的民事诉讼案件以调解方式结案，有的基层法院甚至高达80%。由于调解过分强调当事人的意思自治，导致对调解监督机制的弱化。修改后的民事诉讼法首次明确了检察机关对调解的监督职权，而如何正确有效地行使检察监督职能，成为当前不容忽视的课题。在此，笔者就检察机关如何加强和完善民事调解监督制度进行初步探讨，以期有效地规范民事调解工作。

一、司法实践中，民事调解存在的问题

目前，调解成为法院钟爱的一种结案方式。一方面是基于调解的固有优点，调解以追求双方利益平衡为目标，具有维护双方关系和长远利益等诸多价值。另一方面，伴随着调解率的降低，出现了上诉率居高不下、压力增大的问题，法院重视调解在缓解上述情形中的作用，一些地方法院将调解结案列入法官考核指标之中。当前，法院在民事调解工作中存在着一些问题。

1.调解程序缺乏规范，未能严格遵守自愿原则

与严谨的审判程序相比，民事调解在程序及方法上具有较大的灵活性，受诉讼程序约束软化，且调解案件无上诉问题，为法官利用调解中的特殊身份和主导地位、滥用司法权力、违背自愿原则提供了便利。有些法官受私利的影响，或受地方保护主义的利益驱动，强行调解或变相强行调解。由于现行调解制度缺乏法官与诉讼参与人必须遵循的程序规范，法官在调解过程中，对不愿调解的当事人采取劝说、诱导，不平等对待当事人的现象时有发生，调解的自愿性原则得不到保障，当事人之间的矛盾也得不到有效化解。

2.法院未对调解协议合法审查，使违法违规行为逃避制裁

因调解制度在执行程序法、实体法方面没有像开庭审理那样具有严格的规范要求，在调解过程中执法不严和不文明现象也客观存在。法官为尽快结案，往往对已发现的违法违规问题视而不见。如企业间违法拆借资金，最高法院有司法解释要求对双方的民事违法行为进行民事制裁，但有的法院将此类案件以调解方式结案，使违法违规行为通过法院的调解逃避了制裁。由于调解在纠纷解决的过程中，法院对调解协议达成过程中事实的认定、证据的调查采取的是一种置身事外的状态，法院一般只会对案件相关事实进行大概的了解，对调解协议进行字面上的审查，未能查明调解是否侵害案外人的利益以及是否侵害国家、社会公益。在此情况下，法院实际上很难达到对调解协议进行实体合法审查的目的。这不仅不能保护当事人的自由处分权利，而且变相地剥夺了当事人其他的诉讼权利，助长了司法腐败的滋生和蔓延，存在有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避，在调解中偏袒一方，或是法官在调解中有、贪赃枉法的行为等情况。

3.“调审合一”模式，给法官提供了违规机会

我国法院调解实行的是“调审合一”的模式，即调解与审判相互结合，两者可以相互转换，交互运行，法官具有双重身份及地位上的优势，以合意为基础的调解往往易演变为法官主持引导下的强制性调解，直接给当事人形成心理上的压力，影响当事人自由合意的形成。由法官提出来的调解协议，其中必然包含着法官对案件事实的认识和法律上的判断。为尽快结案，法官会选择调解。法官一般先作为调解者，后作为判决者，调解法官具有强制的资源，当事人会因害怕而违心地接受调解，存在或明或暗的强制调解问题，使调解的自愿性得不到保障，形成以判促调、以判压调。

4.调解缺少监督，司法公正得不到有效保障

调解活动对于程序合法性的要求较低，又不存在外来的监督机制，审判人员受到程序法的约束较少，可主动决定诉讼进入调解程序，有意无意地将当事人拖入漫长的调解进程中，逼其就范。最终当事人不得不违背自己的意愿，以牺牲自身的利益为代价来实现纠纷的早日解决，调解双方对实体权利的处分自由被审判人员的意志所替代。在当事人的诉讼权利与自由被压抑的前提下，得出的调解结果并未真正化解冲突，从而为以后纠纷的再次发生埋下伏笔。一些法官之所以选择调解作为结案方式，是因无法清晰界定当事人之间的权利义务关系，准确作出裁判。为避免作出错误裁判后面临检察机关抗诉的风险，一些法官借助类似于“搅稀泥”的调解方法，置当事人的合法权益于不顾，一味强调当事人的牺牲精神，以求达到息事宁人的结果。

二、民事调解案件易发的几种错误情形

弄清调解案件易出错的几种情形，可使检察监督更有针对性和时效性。笔者认为，民事调解案件易出错的情形有以下三种。

1.案件事实不清、是非不明

查明事实、分清是非，是案件调解的前提。一些案件仅凭当事人举证无法查清案件事实，法官或当事人对证据存在错误认知，可能导致对案件事实的重大误解。在此基础上达成调解协议，就可能有失公正，损害一方当事人利益。如一起离婚财产纠纷案中，双方当事人达成了调解协议，对无权处分的房产调解给了对方，侵犯了第三人的利益。调解书生效后，第三人到检察机关申诉，经审查发现调解内容不合法，遂向法院发再审检察建议。在调解中因案件事实不清而导致利益明显受损的当事人，经过事后的咨询和反思，往往对已经达成的调解协议予以反悔。

2.调解协议内容违反法律规定

由于一些当事人法律知识上的缺失，对法律的某些规定不知道或不理解，在调解中对某些法律概念不能从权利与义务的角度获得法律上的认知，仅从他们自身的认知能力去理解而达成调解协议，事后在履行调解协议过程中才知道协议内容上的法律概念与他们的理解不一致，从而反悔。有的案件当事人恶意串通，巧借诉讼手段，以双方自愿的形式，请求法官确认其以损害国家、集体或者其他公民权益为目的的调解协议。个别法官过于强调当事人的处分权利，对协议内容疏于审查，草率予以确认，使其非法行为得以披上合法的外衣。

3.怠于行使释明权，调解过程中未进行必要的释明

当事人对于一些法律法规不知晓，更不懂如何进行诉讼。有的法官在调解过程中，只追求结案，没有考虑当事人权益，对应释明的事项不释明，从而损害了当事人权益。调解过程中，承办法官没有对当事人进行释法说理，使当事人对调解达成的协议理解不明或理解有误，在这种情形下达成的调解，有“诱调”之嫌。就算达成了调解协议，事后一旦当事人明白自己权益受侵犯后，也会因不服调解而申诉、上访，案结事难了。如在离婚案件中，有的当事人因急于离婚而在财产分割上作出巨大的、显失公平的让步，而法官又未对这种承诺所产生的后果作释明。这种承诺一旦作出，很可能给当事人后来的生活带来困难，当其面对这种困难时，就会后悔当时的承诺而对财产分割提出申诉。如在交通损害赔偿案件中，法官为了能尽早调解结案，而忽略了通知保险公司参加调解，也没有向当事人作可以要求保险公司参加调解的释明，当调解达成协议后，保险公司就会以未参加调解，协议内容是被保险人与被害人协商的，以扩大损失之嫌为由而拒绝赔偿，于是被保险人与保险公司之间又产生诉讼，增加当事人诉累，也给有限的审判资源带来更大的压力。

三、加强对民事调解案件审查监督的举措

1.全面审查与重点审查相结合

全面审查指的是按照规定，审查调解是否有民诉法第200百条规定情形之一的。重点审查是指按照民诉法第201条的规定，审查调解是否违反自愿原则，审查调解协议的内容是否违反法律。当事人违反自愿原则，不仅仅是在受到对方当事人的胁迫、欺诈作出的意思表示，还必须清醒地认识到存在法院为调解而调解的现象。法官“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”等方式迫使当事人接受调解协议，这些强迫调解和变相强迫调解的做法不仅侵犯了当事人的合法权益，而且违背了调解制度应有的本质。调解的基础是当事人的处分权，即当事人对自己的民事权利予以自主变更、转让、放弃的权利。但是处分权的内容和行使方式都不能违反法律的禁止性规定，调解内容违反法律的禁止性规定，则当事人通过调解取得的权利都不具备正当性基础。

2.吃透案情

通过以下工作，承办人做到对案件和当事人情况了如指掌。一是认真审阅原审卷宗和当事人提交的有关材料，按时间顺序将主要案件事实尤其是法律事实及调解情况列表，准确概括申请再审的争议焦点。二是画出当事人之间的涉案关系图，明晰其相互之间的法律关系脉络。三是根据具体情况，必要时通过依法采取询问当事人、开展调查、勘查现场、鉴定和听证等方式，对有关情况进行查证和核实。

3.分清是非

在查明原生效调解在认定事实、适用法律是否正确的基础上，要进一步审查调解是否明确当事人之间的是非和责任。通过以上审查，查明原生效调解是否有错，确保司法公正和当事人的合法权益。

四、民事调解案件监督过程中遇到的实际问题

民事诉讼法规定“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院应当提出抗诉或提出检察建议”，但这一规定仍然存在需要明确和完善的地方。

1.对社会公共利益如何进行正确的界定

公共利益是各国在法律范围内普遍使用的概念，公共利益是一个用以构架公法规范体系及公权力的根本要素，但对于社会公共利益如何理解和把握，在我国的理论界和实务界一直存在分歧。具体到该条款中的“社会公共利益”；有的人认为，只有社会上大多数成员的利益才足以形成公共利益，有的人则认为，只要是错误调解，就损害了法律的权威，危及人民群众对法律的信任，就是损害了社会公共利益。笔者认为，社会公共利益具有广泛性和群众性，该利益的维护将有利于公众的生活、学习和工作，对社会公共利益的损害必将影响一定范围内的社会民众的某种特定利益或权利的行使。

2.对损害第三人利益的调解案件能否进行监督

由于修改后的民事诉讼法只是规定了“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院应当提出抗诉”或者“可以提出检察建议”，对损害第三人利益的案件能否进行检察监督存在不同意见。因调解制度在执行程序法、实体法方面不像开庭审判那样具有严格的规范要求，损害第三人利益的调解案件客观存在。如在离婚诉讼中，转移夫妻共同财产，侵害夫妻一方利益的调解案件；在民间借贷案件中，虚构债务，侵犯合法债权人利益的调解案件。在司法实践中，损害第三人利益的案件数量甚至远远超过损害国家利益、社会公共利益的案件数量。检察机关作为法律监督机关，在维护国家利益、社会公共利益的同时，也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此，对损害第三人利益的案件进行监督，是维护司法公正的客观需要，也是检察监督权的应有之义。

3.检察监督的方式

对损害国家、社会公共利益的民事调解案件，检察机关可以以刚性的抗诉方式作为监督的主要途径，且可以依职权主动启动监督程序。在实践中，有些确有错误的民事调解案件，对当事人的权益不一定产生实质性的影响，却侵害了国家利益和社会公共利益，超出了当事人合法处分权的范畴，检察机关不能因当事人不申诉就对法院在调解过程中的错误视而不见。私人的处分权应服从于国家利益和社会公共利益，不管当事人是否申诉，检察机关都应依职权监督。但是对损害第三人合法权益的调解案件，应以利益受损的当事人申诉为前提条件，以6个月的时限作为申诉期限，以当事人先行到法院申诉作为前置条件，以检察建议作为监督的主要方式。

五、加大对涉嫌虚假诉讼的调解案件的监督力度

修改后的民事诉讼法增加了第112、113条的规定，加大了对虚假诉讼案件的打击力度，也为检察机关进行法律监督提供了法律依据。

1.虚假调解案件的现状

由于调解强调当事人意思自治，法院对调解协议达成过程中案件的事实和证据并不进行严格审查，法官一般只对案件相关事实进行概括的了解，对调解协议进行字面上的审查，很难查明调解是否侵害案外人的利益。有的当事人双方恶意串通，通过虚设诉讼主体、伪造编造证据，进行虚假陈述等方法捏造案件事实，提起民事诉讼，然后以双方自愿达成调解协议的方式结案，侵犯案外人的合法权益。有的则是当事人和法官互相勾结，法官对可能存在的民事违法行为，采取一种置身事外的态度。

2.如何对虚假调解进行查处

虚假诉讼多隐藏于正常的诉讼活动中，不经认真核查，往往不易发现。特别是当事人合谋的虚假诉讼，一般以调解结案形式出现，也基本上不存在当事人申诉的情形，这就增加了检察监督的难度。查办虚假诉讼的突破口往往在于对案件关键证据、事实的查明，对法律关系准确确认，这就要求检察机关在查处过程中加强调查取证。要坚持书面审查与补充调查相结合，坚持全面审查与重点审查相结合，把握关键环节，对当事人陈述、提交法庭审理证据、鉴定意见、诉讼文书、法院裁判文书等进行全面细致的核查，从中发现可疑之处，进而发现虚假诉讼的事实。

3.强化民事检察监督

一是对当事人恶意串通，以虚假调解方式损害国家、集体、第三人合法权益的案件，检察机关在查清事实的基础上，可依法向法院提出抗诉，要求撤销虚假调解书。同时，可以建议法院按照修改后的民事诉讼法第112、113条之规定，对当事人根据情节轻重予以罚款、拘留。对毁灭、伪造主要证据或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证、指使他人作伪证的，应当及时依法追究行为人的刑事责任；二是将办理虚假调解案件与监督审判人员违法违纪行为有机结合。对于当事人与审判人员互相串通或因审判人员贪污受贿、等行为导致虚假调解得逞的案件，检察机关在依法提出抗诉的同时，应当依法对审判人员的职务犯罪行为进行查办，达到有效查处和打击民事虚假调解行为的效果。

民事调解作为法院一种主要的结案方式，具有显而易见的优越性和独特的诉讼价值。虽然在目前的市场经济条件下和司法环境中，调解制度的设计以及运用还达不到理想状态，但作为传统的纠纷解决方式和实践经验的结晶，对化解矛盾纠纷，快速修复社会关系起到了非常重要的作用。检察机关对调解进行依法、合理的监督，将会使调解活动在更加规范有序的轨道上运行，使公众获得更加公平、公正、透明、及时的司法救济。

（作者单位：兴隆县人民检察院；河北 兴隆 067300）