劳动规章制度法律性质探析

[摘 要]劳动规章制度是劳动法中一个重要的概念，但是对于其法律性质国内外一直存在者激烈的争论。有学者主张“契约说”，也有学者主张“法规说”，也有学者持这种态度，主张“集体合意说”或者“根据二分说”。本文认为劳动规章制度是集体合意的产物，既不应归为契约自由，也不应归为法律规定，其自身有其特殊性。

[关键词]劳动；规章制度；法律性质；集体合意

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.137

[中图分类号]D922.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）20-0-02

1 劳动规章制度法律性质争议介评

关于劳动规章制度的概念，我国现行的劳动法律法规中并没有明确的规定。1959年国际劳工组织（ILO）特别委员会报告书中将劳动规章制度定义为：“企业界对Works rules， Company rules， work shop rules， rules of employment， standing order之称号，供企业之全体从业员或大部分从业员适用，专对或主要对就业中从业员之行动有关的各种规则。”王全兴教授认为，劳动规章制度是“用人单位依法制定的、仅在本单位内部实施的、关于如何组织劳动过程和进行劳动管理的规则。”但可以确认的是，第一，劳动规章制度是用人单位制定的。第二，劳动规章制度约束用人单位内的劳动者，不约束用人单位外的劳动者。第三，劳动规章制度是对劳动中的劳动者有效。因为劳动规章制度的目的是规范劳动过程中的生产经营秩序。

劳动规章制度的形成一个主要的原因就是就为了简化劳动合同的契约过程。正是因为在订立劳动合同时需办理繁杂的手续，用人单位才将劳动合同中的共有条款加以体系化。这样在用人单位与劳动者订立劳动合同时，只需要把劳动规章制度的内容告知劳动者即可，由劳动者自己决定是否接受劳动规章制度的约束。另外也有学者认为，劳动规章制度的形成还是为了维持用人单位内部生产经营秩序。由于现在用人单位的规模日益扩大，劳动的集约化程度也在不断地提高，这就需要规制劳动者的劳动行为，促使劳动者互相合作，促使劳动有序进行，从而能维护生产经营的秩序。

关于劳动规章制度的性质，有学者称之为“劳动法上永远的难题”。对此，学界一直存在争论。其中主要有契约说、法规说、集体合意说、根据二分说这四种学说，下面就主要介绍这四种学说。

1.1 契约说

契约说主张劳动规章制度的效力是因为用人单位和劳动者对劳动规章制度内容带成了合意。其基本内容可以概括为，劳动规章制度是由用人单位单方制定与变更的，这本来只是一种单纯企业内部的规范，之后经劳动者同意成为契约内容时，得以规制劳动关系。

根据对劳动者意思自治程度的轻重，可以分为以下三种观点：纯粹规范说、事实规范说和事实习惯说。其中“纯粹规范说”充分尊重了意思自治的原则，认为经过用人单位和劳动者协商一致后，劳动规章制度才能由事实上的存在转变为具有法律约束力的劳动合同的一部分。但其实这一学说和劳动用工实践并不相符，很多劳动者是在签订劳动合同时并不知道劳动规章制度的存在，更谈不上所谓的协商一致。故此学说忽略了用人单位的强势地位以及劳动者在签订劳动合同中意思表示的不自由。“事实规范说”认为劳动规章制度是关于劳动条件的规则，只有得到劳动者的同意之后才会发生法律效力。但实际上劳动规章制度只是一种社会规范，只能取得约束劳动者的效力。“事实习惯说”又称定型化契约，认为劳动规章制度是对劳动合同中的共性条件加以系统化，只要劳动者未明确反对劳动规章制度的条款，就推定劳动规章制度对其发生法律约束力。但是对于劳动者是否知道劳动规章制度和是否知道这一事实习惯都没有提及，也没有规定用人单位有向劳动者告知劳动规章的义务，所以人们可以看出，这无疑是提高了对普通劳动者的要求，很容易出现将劳动者的沉默推定为同意的情形，会为侵害本处于弱势地位的劳动者的权利大开方便之门。

综上所述，契约说强调用人单位和劳动者处于一个平等地位，要求劳动规章制度是两者之间的平等协商，集体合意的结果，更倾向于保护了劳动者的权利。但是，也不能忽略其缺陷，首先，此学说不利于用人单位的经营管理。因为劳动规章制度的制定和变更不是一蹴而就的，需要和每一个劳动者协商同意，这势必会加大用人单位经营管理的困难。再次，此学说虽然强调劳资平等，但是在用工过程中，是很难实现双方真正的平等的。

1.2 法规说

法规说认为劳动规章制度具有法律规范的特征，不管劳动者是否同意劳动规章制度的具体条款，劳动规章制度都对他们具有法律效力。

依据对劳动规章制度效力来源的不同，此学说可分为以下几种主张。

第一，是经营权说。该说主张，用人单位对其内部的人事物均具有经营自，在此基础上制定出来的劳动规章制度具有法律规范的性质。劳动规章制度是用人单位基于其所有权而制定的法律规范，无需经过劳动者同意就具有法律约束力。很明显，这里把劳动规章制度定位为法律规范是有严重错误的，法律规范必须是由国家制定的，用人单位没有权力制定或者认可法律规范。

第二，是习惯法说。该说认为，劳动规章制度是用人单位约束劳动者的行为规范，用人单位以其经营自来保障其执行。而制定劳动规章制度也是企业的习惯，劳动者对劳动规章制度具有法的确信，因此劳动规章制度具有习惯法的特性。但其实该说没有区分劳动规章制度与习惯法，更没有明确说明劳动规章制度的性质。

第三，是授权法说。该说主张，法律基于保护劳动者的需要而赋予劳动规章制度以法的效力。其缺陷同上述经营权说的缺陷相同，用人单位制定的劳动规章制度和国家制定的法律当然不可能具有相同的法律地位。

综上所述，法规说虽然能适应现代化大生产的需要，能促使企业有效率的进行经营管理，同时有助于劳资双方明确自己的权利义务，但是却忽略了劳动者的权利，与当前主张保护劳动者权利的趋势不相符合。而且该说忽略了劳动双方的平等地位，保留了过去计划经济体制下的行政化色彩。

1.3 集体合意说

集体合意说就是介于契约说和法规说之间的中间学说。该说认为劳动合同中的劳动条件是劳资双方协商一致的结果，但是由于用人单位基于内部经营管理的需要，在劳动规章制度统一规范了内部劳动条件，由劳动者的集体意思表示同意后方能发生法律效力。此说最显著的特征就是在坚持契约说的基础上，将劳动规章制度中重要的内容和集体合同相联系，劳动规章制度的制定、变更等都需要集体意思的表示同意后方能生效，用劳动者集体的力量防止用人单位侵害劳动者的利益。但是这里的劳动规章制度又和集体合同是不一样的。因为正如前述，劳动规章制度是由用人单位单方面制定的，而集体合同则是用人单位和劳动者双方合意的结果。集体合意说体现了劳资双方的共同意志，也体现了用人单位的民主管理为最理想的学说。

1.4 “根据二分说”

“根据二分说”根据劳动规章制度的内容是否直接涉及劳动者的重大利益为标准，可以将劳动规章制度分为两部分，一部分是关于劳动时间等劳动条件的制度，对于这部分必须经过劳动者的同意才能发生法律约束力，另一部分是劳动者在劳动中必须遵守的工作规则，对于这一部分只需告知劳动者即为有效。很明显，这里把劳动规章制度的内容扩大化了，将不属于劳动规章制度的劳动条件包括在内，显然是不合适的。而且，退一步讲，如果把劳动条件放到劳动规章制度之中，如何区分是否涉及劳动者重大利益的劳动条件和不直接涉及劳动者重大利益的工作条件也是一大难题，因为没有统一的标准，用人单位很可能会在此处大做文章，侵害劳动者的利益。

因此，在分析了这四种主流学说后，笔者认为“集体合意说”更能反映出劳动规章制度的法律性质，而且最能体现现代劳动法律的发展趋势，有利于保护劳动者的合法权益。

2 劳动规章制度是集体合意的产物

明确劳动规章制度的法律性质问题，首先应明确劳动规章制度目的和内容。劳动规章制度制定的目的具有双重性，这就决定了用人单位劳动规章制度至少包括两方面内容。首先，从用人单位的角度来说，其制定劳动规章的目的是规范用人单位的生产经营管理秩序，保证其经营目的的实现。从国家的角度来说，其承认企业拥有制定劳动规章的权利，并明确劳动规章具有约束劳资双方的法律效力，其目的是规范企业正确行使自己的权利，在确保劳动者履行劳动义务的同时，也保护劳动者实现劳动权利。以上两方面的目的也决定了规章制度至少包括两方面的内容。一是以劳动者的义务为主，具体包括规范用人单位生产秩序为重点的行为规范与劳动纪律制度。二是以劳动者的权利为中心，主要包括是有关劳动条件及劳动标准的规定。这里可以参考我国《中华人民共和国劳动合同法》第4条第2款对用人单位劳动规章内容的规定。基于此，人们得知，契约说和法规说对用人单位劳动规章内容的认识上都存在简单化的问题，忽略了用人单位劳动规章在内容上的广泛性。而集体合意说则既能体现劳动规章制度是集体规范，又能反映出劳动规章的契约性，在企业的经营管理中纳入了民主管理。

再次，现代劳动法中贯彻保护劳资平等的原则，而且基于劳动者处于弱势地位的原因，在司法实践中更强调侧重保护劳动者的权利。基于此，人们得知，契约说和法规说都忽略了劳资双方利益矛盾的关系，只关注了劳资双方利益的对立，而忽视了劳资双方利益的一致，不免过于极端。契约说则仅从劳动者利益出发，机械照搬了民法上意思自治的基本原则，根本不考虑用人单位生产经营的需要；法规说则仅从用人的单位的角度出发，忽视了劳动者权利保护的重要性，也忽视了劳动规章与法律规范的区别，扭曲了劳动规章制度的法律地位。而集体合意说则综合反映了劳资双方的意思，既有利于规范生产经营秩序，又有利于劳动者权利的保护。实际上，关于用人单位劳动规章制度法律性质的争议，应直接归因为企业的经营主体地位与劳动规章制度的法律效力之间的矛盾，具体来说就是，用人单位为了生产经营的需要独立制定劳动规章制度，片面决定劳动条件，不可能彻底遵循劳动法中劳资双方地位平等的原则，不可能从劳动者的角度出发保护劳动者的权利。

所以，集体合意说不但能兼顾契约说和法规说的基本观点，而且能避免它们的缺点，是最有优势的学说。而且从劳动关系的发展看，劳资双方集体合意制定劳动规章制度也是大势所趋。不过也有学者认为集体合意说要求劳动者有民主参与的意识，这与一国的经济发展水平、工会制度、劳动者的素质等多方面因素息息相关，尤其是成熟的工会制度，而这些恰恰是目前中国所没有的，因此，集体合意说并不现实。人们当然不能忽略其缺陷的存在，但是不能因为现在的不现实就否定掉一个最理想的制度，对于此，人们可以对症下药，采取逐步建立起强大的工会组织，逐步提高劳动者素质等具体措施来应对可能出现的问题，力求发挥出劳动规章制度的理想效果。

主要参考文献

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