国有上市公司利润分配与国有资本经营预算的建构

摘要：随着国有企业改革的逐步深入，大多数国企都已按照现代企业制度的要求进行了改组或改制，并实现了优质资产的剥离上市。然而，长期以来，囿于历史的制度依赖与现实的利益诱因，我国钢铁等行业国有上市公司极少对包括国有股东在内的所有股东分配利润，或只是采取象征性的分红方式，不仅违背了市场经济“谁投资，谁受益”的原则，也助长了企业的过度投资行为，影响了国有资产的保值增值。随着国有资本经营预算制度的试行，有必要将国有上市公司的分红收益纳入国有资本经营预算，以保持国资预算收支的完整性并破解中国式的分红病。应根据分级所有、量入为出、分类征收等原则，构建包括组织体系、预算编制、预算审核、预算评价和激励、预算监控等各个子系统在内的国有资本经营预算体系。

关键词：国有上市公司；利润分配；国有资本经营预算；钢铁行业

中图分类号：F275.4　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2011)06－0104－12

一、引言：逻辑起点与文献综述

(一)逻辑起点：资本投入与收益分配有机结合

近年来，随着公共财政框架的构建和国有资产管理体制改革的深化，国有资本经营预算作为一种监督、管理、运作国有资本的重要手段日益引起各级政府的高度重视。2007年5月30日，国务院决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。这不仅结束了我国国有企业自1994年实行分税制以来13年不向政府(出资人)上缴利润的历史，也标志着国有资本经营预算制度工作的正式启动。通过央企的改制上市，多数核心的国有资产都存在于上市公司中，国有上市公司占沪深两市上市公司的比重高达三分之二以上。因此，上市公司的利润分配(不论是现金股利、股票股利或是公积金转增资本)能否切实有效地保障国有股东的权益在很大程度上决定着国有资本经营预算制度的全面构建与实践效果。同时，股权分置改革的逐步完成，也为国有上市公司对股东的利润分配创造了条件。然而，现行制度虽然明确了中央国有独资企业的分红比例，却未规定对国有控股、参股上市公司收取国有资本收益；或者国有上市公司将股利分配给国有企业集团母公司，而母公司却未将股利上缴至国家，从严格意义上来说，这些都违背了市场经济“谁投资，谁受益”的原则，并非完整的国有资本分红。因此，本文的逻辑起点在于：遵循市场经济的基本原则，把国有上市公司的资本投入和收益分配作为一个有机的整体，国有股东的资本投入必须得到相应的收益回报。

(二)国内外相关文献综述

国外尤其是美国等发达的市场经济国家，企业的分红政策一直是人们长期研究的重要课题。Miller和Modigliani(1961)两位学者基于完全资本市场的假设提出股利无关假说(MM理论)，认为股利政策不会影响公司价值。然而，MM理论的严格假设与现实差异很大，因此，继MM理论之后，M・Gordon(1963)提出“在手之鸟”理论(Bird-In-The-Hand Theory)，指出股利政策与公司价值息息相关，高股利支付率会使股价与公司价值最大化。随着现代企业制度的逐步建立，所有权与经营权分离，如何减少股东和管理者委托关系之下的成本日益成为人们的研究重点，股利分配的理论由此形成。Jensen和Meekling(1976)通过实证检验发现如果企业有太多的现金，将有可能导致过度投资，而支付股利恰恰可以减少现金流及内部融资的渠道，有助于减少委托成本。Easterbrook(1984)指出较高的股利支付率将使企业被迫接受资本市场的检验，减少剩余损失，增加股东财富。Jensen(1986)提出了自由现金流量(Free Cash Flow)假说。他主张自由现金流应完全交给股东，这将降低人在现金方面的自由控制权与成本，从而减少对负净现值项目的投资。Aloysius Lou-is G.Kuijs等(2005)指出，中国国有企业应当向国家分红，其有利于提高投资效率并改善公共财政资源的配置，红利的收缴和使用应纳入统一预算，由全国人大批准执行。

国企分红及国有资本经营预算问题，近年来也成为国内学者的研究热点。邓子基教授(2006)提出我国财政应该形成以国家财政部门为主体，国家税务部门与国有资产管理部门为两翼的“一体两翼”格局，这为国有资本经营预算制度的建构奠定了理论基础。李友忠(2006)认为国企向国家分红对破除垄断和国有经济结构调整意义重大，有利于提高国有资本经营效率。从国有资本经营预算的支出方向上看，主要有用于履行公共财政所承担的职能、弥补国企改制成本与国有经济结构的战略性调整、社会保障支出、教育支出和国企创新支出、扶持居民消费等主张。然而，关于我国国有上市公司的利润分配与国有资本经营预算相互关系的研究较少，其中比较有代表性的是财政部财科所文宗瑜的观点。文宗瑜(2007)认为国有股分红收益的征缴是上市公司国有股价值预算及国有股管理创新的要求之一，对上市公司国有股的分红收益进行统一征缴并纳入国有资本经营预算体系，才能真正实现对国有股的有效管理。

基于现行的政策体制弊端――未将国有上市公司的利润分配纳入国有资本经营预算管理，借鉴国内外的研究成果――国企分红是国际惯例且国内亦有地方性的国有资本经营预算实践，本文以国内钢铁行业上市公司为实证样本，将研究对象设定为央企下属上市公司及国有控股上市公司，运用实证分析方法，研究其利润分配与我国国有资本经营预算制度之间的内在逻辑关系，并就如何建构国有资本经营预算制度作出初步的前瞻性思考。

二、国有上市公司的利润分配现状――以钢铁行业为例

(一)上市公司利润分配的演变与特征概述

自沪深股市1990年建立以来，我国上市公司的利润分配就呈现出现金股利、股票股利、转增资本等多样化的特点。然而，我国上市公司仍然被许多投资者称之为“铁公鸡”。其主要原因在于上市公司极少对包括国有股东在内的所有股东分红，或者只是采取象征性的分红方式，股息率低于银行存款利率。1992年上市公司只有52家，一半左右的公司选择不分红，随后不分配股利的上市公司逐年增加，1999年不分配现金股利的公司高达66.56％。2000年之后随着管理层相关政策规定的出台，分红派现的公司开始增多，但不分配的公司仍然维持在50％左右。证监会2008年作出规定：上市公司再融资的一个条件为“最近三年以现金方式累计分配的利润不少于最近三年实现的年均可分配利润30％”。因此，很多公司为了再融资，便开始增加分红派现的比例，2009年成为沪深股市建立以来上市公司向投资者(包括国有股东)分红最多的一年。据Wind数据统计，截至2010年4月29日，沪深两市共有1718家上市公司披露2009年年报(不包含在首发招股说明书中披露年报的公司)，1031家公司推出分红方案，占比60.01％。其中派现的为976家，占分红公司总数的94.67％，占已披露年报

上市公司总数的56.81％。派现开始成为分红主流，尤其是酒类、医药、船舶等行业的上市公司坚持高分红原则，以高派现的方式回报投资者。值得注意的是，也有相当部分的公司采取高送转的分配方式，其中送股的为116家，转增股本的为276家。从理论上说，送转股并不是真正意义给予股东的投资回报，因为这种分配方式意味着上市公司并不需要向投资者支付现金红利，反而为其股本扩张和再融资创造了条件。然而，即使管理层作出严格规定的情况下，依然有四成公司扮演“铁公鸡”角色，从资本市场大量融资，却不派现也不送股，而高管薪酬却大幅增长。

(二)钢铁行业国有上市公司利润分配现状

钢铁行业作为国民经济的基础产业，也是国有上市公司最为集中的板块之一，其利润分配的现状特征在国有上市公司中具有一定的代表性。因此，本文选择其中15家国有控股上市公司的2005－2009年的面板数据进行研究，分析归纳国有上市公司利润分配的现状及其特征。

从表l我们不难看出，15家公司均为国有股权在50％以上的国有控股钢铁企业，控股程度最低的马钢股份(600808)为50.47％，最高的是柳钢股份，国有股权高达84％。分析这15家钢铁行业国有控股上市公司的利润分配情况，可以总结出目前我国国有上市公司的利润分配特征：

1、现金分红成为主要派息方式，但派息率极低且分红周期长

上述15家钢铁上市公司从2005年至2009年几乎每年都有派发现金股利，并辅之以送转股。但这种分红方式只是象征性的，其股息率极低，5年来最高的现金股利分配是莱钢股份2007年10派6.12，按照2007年末莱钢股份的收盘价19.86元，其派息率仅有3.08％，略高于银行存款利率(2.25％)。而其他股票的派息率更低乃至不分配。如包钢股份，2006－2009年连续四个年度均采取只送股不派现的分配方式，分别为10送0.55、10送1、10送0.5和不分配。更有甚者，安阳钢铁5年中有三年不分配，两年的分红都只有10派1。还有部分上市公司，国有股权占比很高，但从企业获得的分红回报却很少。比如柳钢股份、本钢板材，国有股权占比80％之上，5年中得到的现金分红最多的年度却只有10派3.2，明显违背了“谁投资，谁受益”的原则。且上市公司分红周期较长，一般是按年度分配，较少有中期、季度的分红。在后股改时代，国有股或法人股已可逐步上市流通，分红周期过长意味着国家在减持国有股时可能享受不到红利，这不利于国有资产保值增值。

2、国有上市公司通常将红利直接缴至国有集团公司

国有上市公司一般都是由国有集团公司作为其母公司而持有控股权，如柳钢股份由柳钢集团控股84％，莱钢股份由莱钢集团控股74.65％等。因此很多上市公司在利润分配时会把现金股利支付给集团母公司，而大多数母公司却未将这些红利继续上缴至国家。2006年2月我国颁布的新《企业会计准则》规定，长期股权投资中母公司对子公司的投资由权益法改为成本法，这就意味着子公司分派现金股利时，母公司才确认投资收益，该方法不会虚增利润或超前分配，即这种收益是实在的投资收益。虽然派息率低，但国有集团公司占有其控股上市公司半数以上的股份，所以实在的投资收益也相当可观。而母公司却不将红利全额或部分上缴至国家。如宝钢股份，截至2009年12月31日，其母公司宝钢集团有限公司持有宝钢股份1295351.74万股，如果按照其2009年10派2的派现比率，宝钢集团可享有将近13亿元的现金红利，而宝钢集团却未将13亿的红利部分或全额缴至国家。因此，笔者认为，这种分红方式并非真正意义上的国有资本分红，因为上市公司的分红派现被其母公司截留，而使国有股东的收益权难以真正落实到位。

3、大量利润留存上市公司，高管薪酬与过度投资大幅增加

从表1可以看到，近年来大多数上市公司有分红派现，但现金红利分配比例很低，大多在每10股派1－3元之间，部分公司甚者不到1元，这样使得上市公司留存大量的利润。由表2可知，从2006－2009年，被称为“铁公鸡”的上市公司给予高管的报酬却极其丰厚，如宝钢上市公司给予高管的年薪维持在1200－1800万元左右，15家上市公司的总年薪高达5000万元左右。低分红与高薪酬形成了鲜明的对比，上市公司不是无利润分红，而是不愿分红，将应该用于股东分配的利润转移到企业高管薪酬成本。此外，大量的留存利润还被上市公司用于盲目扩张及过度投资。有学者(魏明海、柳建华，2007)研究表明现金股利支付率低的公司的过度投资水平显著高于支付率高的公司。现金股利的支付使得公司的自由现金流变少，反之，企业支付现金股利减少了内部人可动用的自由现金流，抑制了其过度投资行为。

(三)制约国家享有出资人分红权利的主要因素

1、制度安排的惯性依赖

从历史视角来看，改革初期，政府出于对国有企业放权让利的考虑，采取了企业基金制、利润留成制、利改税、承包经营责任等一系列国企收益分配体制改革，不同程度地调动了企业生产经营的积极性。但与此同时，国企税利留存过多而导致这一时期国家财政收入的“两个比重”明显下降。于是自1994年起政府进行了分税制改革，并确立起税利分流的分配方式。然而，鉴于当时国有企业普遍亏损的困难局面，政府在推行分税制改革的同时，对国企利润上缴制度作出相应调整，即于1993年国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中作出规定：“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法”。事实上，从1994年财税改革起，所有国有企业和非国有企业一样都只缴税，至于所得利润，从未上缴至国家。上述政策规定的本意是为解决国企困难而采取的一项临时的过渡性措施，然而路径依赖的惯性却使这项过渡性政策持续了13年之久，以致于制度安排被锁定在低效率状态或谓之为“政策失败”，使得包括国有上市公司在内的国企即使在走出困境，并开始大幅盈利之后也不向国家上缴利润。虽然2007年国家开始对央企收取国有资本收益并将其纳入国有资本经营预算，从而结束了国企利润不上缴的格局，但尚未将国有上市公司利润分配纳入国有资本经营预算。

2、现实的利益诱因

近年来，上市公司的业绩大幅增长，沪深两市上市公司2009年实现归属于母公司的净利润10847.90亿元，同比增长25.23％。然而，其却仍然较少给股东分红，除了历史的制度依赖，还有上市公司内部的利益使然。首先，国有上市公司作为理性经济人的化身，在相关制度尚不健全的情况下，把资本市场当做“圈钱”的便捷渠道，不仅通过上市获得巨额资金，而且通过配股、增发等方式进一步融资，而在回报投资者方面却格外吝啬，留存大量的利润用以满足公司内部的高管薪酬或规模扩张。其次，现代企业制度的主要特征之一是两权分离，这种委托关系助长了董事、高管等人成为事实上的内部控制人，其自身利益最大化的目标极有可能与国有股东的利益相悖，从而引发挤占甚至侵害所有者

利益的道德风险。再者，目前管理层对国有上市公司缺乏稳定连续的股利分配政策，无法形成刚性的外部约束机制，导致其产生即使不分红也不会受到实质性处罚的思维定势，从而更加忽视对国有资本投资的回报。

3、间接的持股模式

从国有上市公司的持股主体来看，主要有直接持股和间接持股两种模式。由国资监管部门(国资委)直接持有国有股的上市公司数量较少，国资部门较难直接征收国有股分红收益。大多数国有上市公司是由国资部门通过国有集团公司间接控股，如上述的15家钢铁上市公司都是由集团母公司持有控股股权，可以直接通过母子公司的隶属关系获取分红收益。间接持股模式在母子公司财务核算相互独立的情况下直接导致了国有集团可以直接截留部分或全部红利，并留存于集团公司内部自由支配使用，这种截留行为使得作为国有资本出资人代表的国资监管部门难以真正实现其收益分配权。同时，在现行的会计体制下，国有控股上市公司国有股股利、股息的收取以归属于母公司所有者的净利润加上年初未分配利润作为可供分配的利润基数，这就意味着如果以前年度亏损乃至亏损大大超过净利润时，母公司将不对股东进行分红，国有资本收益权自然也就难以有效落实。

三、建立国有资本经营预算制度的必要性与可行性

国有资本经营预算是指在社会主义市场经济条件下，政府以其经营性国有资产在市场竞争领域进行经营活动所形成的收入、支出、结余等一系列预算计划的总称。国有资本经营预算反映了一个财政年度内国有资产的保值增值情况，是国家以国有资产所有者身份集中分配资产收益的重要工具，有利于体现国有资产所有者职能，是国家用来调节、控制、管理国有经济的重要杠杆。

(一)建立国有资本经营预算制度的必要性

1、是国家履行双重职能与税利分流的必然要求

在社会主义市场经济条件下，国家具有社会管理者和国有资产所有者的双重身份及与其相适应的双重职能，而政企分离、政资分开的基本原则又要求对国有企业实行税利分流，重建国有资本财政收入制度。马克思指出：“在我们面前有两种权力，一种是财产权力，也就是所有者的权力；另一种是政治权力，即国家的权力”。根据政治权力，国家对企业征税，从而相应的形成政府公共预算收入；根据所有者权力，国家从企业的税后利润取得红利，从而形成国有资本经营预算收入。二者共同构成了政府财政预算体系。这样不仅有利于理顺国家与国有企业的双重分配关系，维护国有资产所有者权益。同时，对占沪深股市较大权重的国有上市公司征缴利润，是构建完整的国有资本经营预算收入体制并保证支出连续稳定的内在逻辑要求，有助于规范企业资本收益分配和产权变动，解决长期以来所有者缺位的痼疾，从整体上实现国有资产的保值增值。

2、是对国有资产规范化管理的内在需要

随着国有企业改革的逐步深入，大多数国企都按照现代企业制度的要求进行了改组或改制，并实现了多数优质资产的剥离上市，国有资本的所有权和经营权在企业微观层面成功地实现了分离，政府与国有企业经营者形成了“委托一”关系。但由于这种关系存在信息不对称的缺陷，人有可能发生侵害所有者利益的“道德风险”。为预防这种“道德风险”的发生，有必要建立国有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行规范化管理。同时，国有资本经营预算制度的推出，为衡量国有资本的经营效率提供了一个重要的制度保障，有助于实现股东财富最大化的理财目标。原因在于有效的资本经营预算可以减少人的自由现金流，约束人的过度投资行为，提高资金使用效率，改善包括国有上市公司在内的国有企业的经营业绩，确保国有资本所有者获得应有的投资收益。

3、是破解中国资本市场“铁公鸡”式分红困境的现实选择

长期以来，很多上市公司利用资本市场圈钱却极少给股东分配利润的现象，被形象地称为上市公司的“铁公鸡”现象――“一毛不拔”。与此形成鲜明对照的是，在海外上市的公司绝大部分业务经营权在国内却向海外股东进行巨量的现金分红。截止2008年，中国石油公司在美国上市融资不过29亿美元，上市四年海外分红累积高达119亿美元，仅中国石油、中国石化、中国移动、中国联通四个公司四年海外分红就超过1000亿美元，却极少对其大股东――国家分红。因此，对国有上市公司的利润上缴提出强制性的要求，并将其纳入国有资本经营的刚性预算，有助于引导上市公司对包括国家股在内的所有股东分红，破解中国式资本市场的分红困境。

(二)实行国有资本经营预算制度的可行性

1、国企利润的大幅增长为建立国资经营预算制度奠定了经济基础

1994年在国企普遍亏损的前提下，国家作出了国企暂不上缴利润的制度安排。然而，近年来国企利润大幅增长，其绝对量从1994年的829亿元增加到2007年的1.62万亿元，13年间增长了18.54倍，仅央企在2007年就实现利润1.1万亿元，2008年因自然灾害、金融危机等的影响利至1.18万亿元，2009年国企累计实现利润1.34万亿元，同比增长9.8％。而沪深股市的上市公司2009年归属于母公司的净利润也已突破万亿。这些数据说明国企已走出困境并实现大幅盈利，制约国企分红的经济因素已不复存在，此间国有企业利润上缴制度和实施国有资本经营预算的时机已基本成熟。

2、各地试点的成功经验为国资经营预算的推行提供了可资借鉴的实践模式

为了加强国有资本经营管理，上海、深圳、北京、武汉、广州等五个城市较早结合自身特点在实践层面积极探索国有资本经营预算，并积累了试点的成功经验，形成了特色鲜明的三种模式。一是“沪深模式”，国有资本经营预算与财政公共预算相分离，各自独立运作，共同组成政府复式预算。二是“北京模式”，国资部门负责资本经营预算的编制和收缴使用，财政部门负责监督，收益资金比照社保基金的管理方式，在财政局开设国有资本经营预算专户，列收列支，不参与平衡一般财政预算。三是“穗武模式”，国有资本经营预算作为财政公共预算的一部分，纳入国库集中支付范围，国资部门负责收益的收缴使用，财政部门负责管理。三种模式的共同之处是首先做好国有资本收益收缴工作，进而编制国有资本经营预算。这些试点模式的成功运行为在全国范围内构建国有资本经营预算制度提供了重要的实践依据和路径参考。

四、建构国有资本经营预算体系的前瞻性思考

国有资本经营预算的基本目的在于划分政府和资本所有者双重身份的不同属性和要求，以期实现既有利于政企分开，又有利于提高国有资本运营效率的目标。国有资本经营预算不是为了将所有国有资本的投资、经营和效益全部统在一起的预算，也不是为了退回到“统收统支”的单式预算，而是在“双重(元)结构财政”的框架内，政府以国有资本出资者的身份所进行的宏观投资和运营预算，通过科学合理的国有资本预算安排，促进国有资本的保值增值及国有经济的战略性调整。

(一)构建国有资本经营预算体系的基本原则

1、坚持“分级所有”的原则

为了充分调动中央与地方的积极性，党的十六大报告明确指出“建立中央

政府和地方政府分别代表国家履行国有资产出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这实际上是提出了国有资产“分级所有”的构想。在确保中央与地方两级出资人到位的前提下，根据“谁出资，谁拥有产权，谁享有收益”的资本法则，明确各级国有资产的产权关系，做到权责利相对应。各级政府通过出资人代表行使所有者职能，通过国有资本经营预算进行出资和收益控制，在享有资产收益、重大决策和选择经营者等权利的同时，对企业的债务承担有限责任。

2、坚持刚性分红、量入为出的原则

从的角度将国有上市公司的分红收益统一纳入国有资本经营预算收入的规范化管理，保持上市公司分红的刚性原则，还利润分配政策以权威性与稳定性，进而构建较为完整的国有资本经营预算收入制度。当然，要保持刚性的分红方式，还要建立短周期和公开透明的上市公司分红制度，比如可借鉴西方国家的按季分红方式。在通过刚性分红的方式保障了预算收入的基础上，应根据国有资本经营预算收入的多少来科学合理地安排国有资本预算支出，即量入为出。我国《预算法》在总则中明确规定：“各级预算应当做到收支平衡”。预算收支不平衡，本质上就是没有收入保证的支出，预算支出超过相应的预算收入，实际上是超额使用国有资本的经营收入，使下一预算年度的国有资本经营预算目标难以完成。

3、坚持分类征收的原则

对于国有资产管理部门直接持有的国有股，应采取直接征收的方式收取国有资本收益并纳入国有资本经营预算；对于通过国有集团公司持有的国有股，宜采取间接征收的方式。因我国国有上市公司多数是由其集团母公司以大股东的身份行使股权，因此间接征收是目前红利征缴的主要方式。出于集团公司承担的改革成本以及行业地位的考虑，国家在间接征收的基础上可以借鉴沃尔特公式(P=[D+r／p(E－D)]／p)采取分门别类的方法征收国资收益。(1)集团公司所承担的改革成本较大，或者上市公司能够创造高于政府股东要求报酬率的投资项目越多，分红比例应越少。那么可由集团公司征收上市公司国有股的分红收益，再按事先确定的比例上缴部分分红收益。(2)集团公司承担的改革成本或者其重要性处于适中的水平，可以采取由集团公司合并报表，计算母公司盈亏，再按规定的比例将国有股分红收益中应上缴给国家的部分直接上缴至国库。(3)集团公司承担的改革成本以及重要性均较低，可由集团公司代收上市公司国有股分红收益再上缴至国库，即集团公司不享有上市公司的分红收益。

(二)国有资本经营预算制度的体系框架

适应国有资本经营管理模式变革的要求，国有资本经营预算制度应是一个多维互动的制度系统，具体包括国有资本经营预算的组织体系、预算编制、预算审核、预算评价和激励、预算监控等各个子系统(如图1所示)。

1、国有资本经营预算的组织系统。国有资本经营预算组织系统的建立必须以国有资本管理、经营、监督体制为基础。该体制决定了作为国有资本经营预算主管部门的财政部门和作为国有资本经营管理职能部门的国有资产监督管理部门在国有资本经营预算制度建立过程中的协调关系；同时，在这种体制下要搞好国有资本经营预算，必须要处理好横向的公共预算与国有资本经营预算以及纵向的中央与地方国有资本经营预算之间的关系。

2、国有资本经营预算编制系统。国有资本经营预算编制内容从不同角度理解可产生不同的预算。从国有资本经营的内容上看，应该包括四个重要方面：国有资本存量经营预算、国有资本增量经营预算、国有资本配置结构预算、国有资本收益及分配预算。预算编制是建立国有资本经营预算制度系统的基础和重点，预算目标与标准的制定是其关键，预算编制程序和方法则是其技术保障。

3、国有资本经营预算审核系统。构建预算制度的宗旨是，人民通过审批预算行使权力，对政府活动进行实质性和程序性的监督控制。按照国有资本的终极所有权属于全体人民的法理概念，我国国有资本经营预算的最高决策者应是全国人民代表大会。构建以人大为决策主体的国有资本经营预算的审核系统，对国有资本经营预算草案的形式和提交时间等规范性内容提出了内在要求。

4、国有资本经营预算评价与激励系统。预算的目的主要有两个，一是过程控制；二是业绩评价。国有资本经营预算制度建立的目的也应以此为依据。以国有资本经营预算为基础的业绩评价，应注意评价程序与一般评价程序的差异，解决国有资本经营预算本身科学性及环境变化对国有资本经营预算执行结果影响的问题，以防止预算软约束。

5、国有资本经营预算监控系统。国有资本经营预算制度应包括由人大、政府和社会监督等多种监督方式协调互动的预算监控系统。各监督主体应该充分运用各自的职能工具对国有资本经营预算的全过程进行有效监控，并形成合力机制，从而保证国有资本经营预算目标的顺利实现。

6、国有资本经营预算的制度保障。国有资本经营预算制度的顺利构建和有效运行必须在经济体制、法律制度和管理基础等方面具备保障，如政府复式预算体系的健全、国有资本收益分配制度的完善、国有资本预算管理控制基础工作的实施以及营造有利于国有资本经营预算全面推进的外部环境等。