《不动产登记暂行条例》对登记实务的影响(一)

编者按：今年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》 （以下简称《条例》），对登记机构、登记范围、登记类型、登记程序及信息利用均做出了与以往规章不同的规定，这些规定必将对不动产登记实务产生很大的影响。为了正确贯彻实施《条例》，做好登记工作，我刊特约作者撰写系列文章，自本期起连载。文章将主要分析《条例》实施后对登记实务带来的影响，并就如何正确执行《条例》的规定提出建议意见。

本文所指登记主体是指履行登记行政职能、承担登记法律责任的机构，随着机构的整合、上级主管部门的变化，登记主体也将发生重大变化，在提供登记服务、信息利用服务中登记主体应如何正确行使职能、做到依法且高效呢？首要解决的就是主体认定问题，主体的确定将直接影响登记业务的有序开展、登记结果的责任承担。

一、登记发证主体发生重大整合

《不动产登记暂行条例》（下称《条例》）的最大亮点是把原来分散在不同机构登记的不动产统一由一个机构办理，特别是解决了房、地分离登记带来的诸多麻烦。而原来房、地登记的管理体制存在极大的不同，由此带来登记模式的较大差异。《条例》出台前，不但土地和房屋分别由不同机构办理登记，而且仅就土地登记而言，不同性质的土地权利或主体，是由不同的登记部门办理的，导致发证主体也不同。以无锡为例，农村土地经营承包权是由农委办理的，集体土地的所有权和使用权登记的发证主体根据地方性法规可以是区级人民政府，国土使用权及其他权利则由县、市人民政府登记。可见在土地权利登记方面，形成了三类完全不同的登记发证主体，即农委、区级人民政府、县或市人民政府。房屋登记同样存在类似情况，在我国一些地方，集体土地上的房屋登记和国有土地上的房屋登记分别由建设主管部门和房产主管部门负责，国有土地上的房屋登记管理中，具体从事登记事务的主体有市房产主管机构下属单位和区级房管部门等多个单位，这些不同单位从事登记业务，有的是基于地方性法规授权办理，有的是受市房产主管部门委托。由于这些单位分属不同的行政机关，导致业务口径不一致，登记效率低下，登记风险也时时发生。

《条例》第六条规定，县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。这就将原来散落在各个不同主管部门的登记职能归集到一个部门行使，而原来不同政府层级的登记体制也随之得到改变、变得顺畅。根据此项规定，各地正在组建或已组建的不动产登记机构主要有两种模式：一种是县（市）国土资源局为不动产登记机构，为一级机关法人，不动产登记局作为内设机构挂在国土局的地籍处；另一种是隶属于县（市）人民政府的不动产登记局为登记机构，也是一级机关法人。这种管理体制改变了原来多头登记、多个层级、多个部门分别承担责任的状态。

二、不动产登记能否授权或委托非机关组织实施

由于不动产统一登记后业务范围更广、内容更复杂、登记类型更多，仅由国土局或不动产登记局内部处室部门从事登记业务是不太现实的。就无锡而言，国土局地籍处（挂牌不动产登记局）仅有3-4个人，而不动产登记业务每年达30多万份，因此必然要有专门从事登记具体事务的团队，一般各地的国土局或不动产登记局会沿袭原有做法，成立具有事业单位性质的登记中心，由登记中心具体从事登记业务。根据行政法理论，不动产登记属行政确认行为，登记中心作为非政府组织是以自己的名义开展登记工作、承担法律责任，还是以国土局或不动产登记局的名义开展工作呢？这要看该登记中心开展登记工作是经法定授权还是受上级主管机关的委托。由于《条例》仅规定了由不动产登记机构负责不动产登记，而未规定登记机构下属的事业单位可以开展登记工作，因此，不动产登记局下属的登记中心能否以自己的名义开展登记工作有赖于地方性法规、规章的规定。如果地方性法规、规章未能就此作出相应规定的，则作为一级机关法人的不动产登记局或国土局可以委托下设的登记中心行使登记事权。登记中心作为受托登记组织必须是依法成立、由熟悉法律、法规且具有一定专业技能工作人员组成的机构。受委托的登记中心仅作为行为主体开展登记工作，虽然其基于自己的考量独立认定事实、适用法律，但仍不能独立承担责任，而是由委托机关国土局承担诉讼、复议、赔偿的责任。

三、对外提供不动产登记信息的主体应该如何统一

当前，不动产登记后形成的大量信息越来越为社会所认可并利用，登记机构对于如何提供、提供哪些信息、对哪些人提供都应当按相应规定操作，从而让登记信息在发挥应有的社会作用时不至于侵犯商业秘密或个人隐私。以前，由于各地对登记簿和登记档案管理模式不同形成了不同的提供主体，如有些地方在房产管理局单独成立房产档案馆，作为登记信息保管主体提供对外利用，有些地方由从事具体事务的登记工作机构（受托单位或被授权单位）直接对外提供信息利用，还有的只是内设机构即档案科对外提供信息。由于提供信息利用也是一种行政行为，对信息的查询利用理应遵循行政法的相关规定。行政行为的合法首先表现在作为提供信息的主体应统一化、合法化，由于登记簿的管理归登记机构，根据《条例》第二十七条规定，不动产登记机构依申请提供信息利用，这也意味着不动产登记、登记簿管理、登记信息利用的相关职能都是由登记机构行使的。因此，在没有法律法规、规章授权的情况下，对外提供信息只能以不动产登记机构的名义，而不能由登记机构的内设机构或其他非登记簿管理单位以其自己的名义对外提供信息。

四、跨区域的不动产登记主体如何确定

不动产登记实行属地管理，对于跨行政区域的不动产登记，《条例》第七条规定了确定登记主体基本原则。在各地行政区划调整中，难免会发生土地所属行政区的变化，当土地所在行政区发生变化时，则该土地自然应由变化后所在行政区的不动产登记机构进行登记。涉及到不动产特别是同宗土地分属于不同行政区的，尽管《条例》规定由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理，但实践中，从便于登记簿记载、整体管理和公示一体化、行政诉讼的需要，应当商定或指定由一个县级登记机构统一办理。