我国业主委员会的法律地位研究

摘 要 我国现行法律关于业主委员会的法律地位规定相对模糊直接制约了业主委员会职权和功能的应有发挥，与我国当前物业管理迅猛发展的形势不相适应。如何界定我国业主委员会的法律地位，应分析我国物业管理中业主委员会运作的现状、存在的问题及原因，借鉴外国关于业主委员会的立法模式，从立法和实务操作的角度提出应对措施和明确业主委员会法律地位。

关键词 业主委员会；法律地位；非法人组织

一、我国业主委员会法律地位现状、存在的问题

（一）我国业主委员会法律地位的立法、司法及理论研究现状

1、我国业主委员会法律地位的立法现状

业主委员会是现代社会物业管理中不可或缺的业主自治组织，发挥着重要作用。我国对于业主委员会的法律地位的立法散见于各有关物业管理立法中。我国当前关于物业管理的立法主要有：于2007年3月16日审议通过公布的，于2007年10月1日起施行的《物权法》；根据《物权法》的有关规定，国务院经修订后重新公布的于2007年10月1日起施行的《物业管理条例》；各地方的地方性物业管理条例、规定。

（1）《物权法》关于业主委员会法律地位的规定

2007年3月16日审议通过，2007年10月1日施行的《物权法》新增了业主的建筑物区分所有权的内容。在《物权法》的第六章对业主的建筑物区分所有权作了专章规定。其中《物权法》第83条第2款规定：“业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为，可以依法向人民法院提讼”。本款虽然规定了业主大会和业主委员会的管理权能，但不能说是明确了业主委员会就可以对管理事项享有诉权，并因此具有诉讼主体资格。

（2）《物业管理条例》有关业主委员会法律地位的规定

经修订后于2007年10月1日起实施的《物业管理条例》是我国目前为止涉及业主委员会制度最详尽的法规，但对于业主委员会法律地位的规定仍不够明确。《物业管理条例》中涉及业主委员会制度的条文中，第十条、第十二条、第十五条以及第十九条规定了业主委员会的成立条件、职责和权限以及监督机制，特别是第六十七条规定：“违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业服务企业可以向人民法院。”

（3）地方物业管理条例关于业主委员会法律地位的规定

在国务院《物业管理条例》颁布后，《物权法》出台以前，上海市出台并于2004年11月1日起施行的《上海市住宅物业管理规定》第二章对业主及业主大会只规定了业主委员会的成立办法，备案登记制度，而对于业主委员会的法律地位问题也是只字未提。

在《物权法》颁布后， 深圳市人大常委会于2007年10月17日颁布了《深圳经济特区物业管理条例》，该条例2008年1月1日实施。其中第三十三条规定：“业主大会、业主委员会的决定应当符合法律、法规的规定。业主大会、业主委员会不得作出与本物业管理区域物业管理无关的决定，不得从事与本物业管理区域物业管理无关的活动，不得组织、参与任何经营性活动。业主大会、业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以依法请求人民法院予以撤销。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规规定的，物业所在地区主管部门或者街道办事处，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。业主委员会超越职权作出决定，或者作出与本物业管理区域物业管理无关的决定，由签字同意该决定的委员承担相应的法律责任。”从这一条款可以看出，条例只是肯定了业主委员会作为被告的诉讼主体地位，对业主大会和业主委员会的法律地位问题并未作出明确规定。

而与前述不同的是，2006年10月1日施行的《浙江省物业管理条例》中第十七条规定“业主委员会在物业管理活动中为维护物业管理区域内业主共同权益的需要，经业主大会决定，可以以自己的名义依法提讼。”由此看出，在业主委员会法律地位问题上，浙江省采取了肯定业主委员会的独立的诉讼主体资格。

2、我国业主委员会法律地位的司法现状

业主委员会的诉讼主体地位，即业主委员会能否成为诉讼主体。《物权法》和《物业管理条例》中虽然回避了这个问题，但这个问题却一直存在于实务当中，有鉴于此，各地法院都有有关此问题的规定。

广东省高级人民法院审判委员会第160次会议通过了《关于业主委员会是否具备民事诉讼主体资格问题的批复》，其中明确规定：“经房地产行政主管部门备案登记的业主委员会，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房引起的纠纷，以及全体业主与物业管理公司因住宅小区物业管理问题引起的纠纷，可以以自己的名义提讼。”上海市高级人民法院整理公布了七类纠纷疑点的审理意见，其中对于业主、业主委员会在诉讼中的地位问题作了如下规定：“凡涉及到全体业主公共利益的事项，业主委员会有权作为原告提讼，但应先召开业主（代表）大会，由大会以多数表决的方式对诉讼与否作出决定；如业主委员会拖延行使权利或不行使权利的，经物业管理区域内50%以上的业主决议决定，也可以选派诉讼代表人，对涉及业主公共利益事项提讼。”2003年8月20日最高人民法院关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函就认为：金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的，可以自己名义提讼。

可以看出，虽然我国有些地方法院以及最高院都以指导意见或批复的形式承认了业主委员会的诉讼主体资格，但是业主委员会的诉讼权利仍然受到很大的限制。这些限制使业主委员会在代表业主进行维权时处于极为不利的位置，在一定程度上仍然制约着业主委员会保护业益这一目的的发挥。

3、我国业主委员会法律地位的理论研究现状

虽然我国立法对业主委员会的法律地位这一问题没做明确规定，但这一问题确是实际地存在于实务界中，并在理论界中也存在不同观点。关于业主委员会的法律地位问题，目前理论界存在以下几种观点：

（1）业主委员会属社团法人

持这一观点者的理由在于，依《物业管理条例》及相关规定，业主委员会是经过房地产行政管理部门依法注册登记的实体组织，而且有自己的章程。实践中绝大多数业主委员会都具有一定数量的经费。业主委员会一般以自己的名义而非以业主的名义行使职权，如对外与物业服务企业签订合同等。

（2）业主委员会属于其他组织。

有学者认为依据《民事诉讼法》第48条的规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。这里所称的“其他组织”是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。业主委员会是经过业主大会选举产生，经房地产行政管理部门核准登记成立的，具有合法的地位，有一定的组织机构和运营财产，应该属于《民事诉讼法》所说的“其它组织”的一种。当然，由于此种观点认为业主委员会不是法人，没有独立的拟制人格，其行为的后果、责任应由全体业主承担。

（3）业主委员会既非法人，也无独立诉讼主体资格的一般组织。

此观点认为，业主委员会既不是独立法人，也不享有《民事诉讼法》中“其他组织”的独立诉讼主体资格，而仅仅是特定的民事主体――业主团体的代表机构。[1]业主委员会既不从事经营活动，业主也不缴纳款项给业主委员会运作，所以，业主委员会并没有自己独立的财产，不享有民事诉讼法中“其他组织”的独立诉讼主体资格，更不能成为法人。当在实践中涉及纠纷诉讼事务时，应由全体业主授权业主委员会，再由其作为全体业主的被委托人参加民事诉讼活动。

（二）我国业主委员会法律地位不清引发的问题

1、业主委员会的法律地位和法律性质不明确，使得业主委员会在实际运作过程中处于进退两难的境地。根据我国这些现行法律规定，业主委员会目前并不具备任何法律主体资格，它既不是自治社团，也不是企业法人，更不是政府机构。一方面作为业主自治的维权组织，必须要很好维护业主的利益，另一方面，在不具备独立的财产和办公场所，不能独立承担法律责任，不具备独立的法人资格的情况下，维权行动往往力不从心，由于法律也没有明确的规定，因此，在某些行为上更是无法可依，使得业主委员会作用难以发挥，大多形同虚设。

2、业主委员会的设立和发展困难重重。在居民住房商品化之前，绝大多数房屋都是国家所有，并由居委会、房管所对其进行管理。所以业主对行政机关管理房屋的观念早已根深蒂固，根本没有业主自治的意识。同时，根据法律的规定，业主委员会的成立要经过行政部门的登记备案制度，更使得业主对其性质认识产生偏差，认为业主委员会和房管所一样属于行政机关。这种观念认识的错误直接导致业主们对业主委员会的成立持抵触的情绪，制约了业主委员会制度的发展。

3、业主委员会运作程序不规范，缺乏有效的监督机制。在市场经济条件下，业主委员会成员要花费大量的时间和精力做好自己的工作却又不能取得合理报酬，在短时间内可以做到，但要在较长的任期内则未必可行。在没有有效监督制约机制的情况下，业主委员会成员利用自己手中的职权为自己谋求私利而不惜损害其他业主的利益的行为，很可能难以避免。

由此可见，对业主委员会制度的完善关键是明晰其权责，确立其法律地位是重中之重，使其能够代表业主的真实意愿，维护业主们的权益，实现业主委员会的有效运作。

二、域外业主委员会法律地位的规定及对我国的立法启示

（一）域外业主委员会法律地位的规定

关于业主委员会是否具有法人主体资格，能否成为独立的民事主体和诉讼主体等相关问题，我们可以借鉴其他国家有关“区分所有权人管理团体”的立法经验和做法。

区分所有权人管理团体，是由各区分所有权人组成的团体组织。德国称为“住宅所有权人共同体”，美国称为“公寓所有人协会”，法国称为“管理团体”，日本则根据自己独特的立法，分别称为“区分所有权人的团体”、“管理团体法人”。区分所有权人管理团体的意思机构是“区分所有权人大会”，相当于我们所说“业主大会”；其执行机构是“管理委员会”，相当于我们所说的“业主委员会” [2]。

1、法人资格模式

法国、新加坡、香港之区分所有权建筑的管理团体具有法人资格，是权利义务的主体，能够独立承担民事责任，自不发生当事人能力问题。[3]根据《法国住宅分层所有权法》第14条规定：“如果由名义上拥有建筑物不同部分的建筑物区分所有者，就应存在建筑物区分所有权人管理团体。2名以上建筑物区分所有权人全体在法律关系中当然构成团体，并各自成为该管理团体的机构成员。”该团体性质上属于具有法人资格的团体，其与公司相同，有法律上的行为能力，能实施法律行为，能进行诉讼活动。该法第15条第1项规定：“管理团体具有参与以请求和防御为内容的诉讼资格，其诉讼对象包括某一特定的区分所有权人”。[4]新加坡现行《土地权属法》规定“建筑物区分所有权人管理团体在登记机关的《建筑物区分所有权一览书》上登记的同时就自动设立，该管理团体性质属于具有法人资格的实体，具有永续性，该管理团体可以缔结任何契约，或就有关涉及共同所有财产的任何问题，承担诉讼的原告和被告”。我国香港地区作为深受英美法系和传统中华法系影响的特殊法域地区，香港的关于物业的立法也是随着物业的发展而逐步完善。按照1993年颁布实施的《建筑物管理条例》的规定，业主管理组织被确立为法人，并且赋予了当事人能力。

2、非法人资格模式

此种模式在立法上与法人模式完全相反，完全不承认业主委员会具有法人资格。此方面的规定以德国《住宅所有权法》为代表，该种立法模式认为业主自治管理机构不具有法人人格，而仅属没有权利能力的团体，其中德国住宅所有权人管理组织属具有部分权利能力的特别团体。在诉讼法上，当事人为单个的住宅所有权人，而不是管理团体（即住宅所有权人共同体）。德国的《住宅所有权法》第27条规定：“1、管理人的权利义务如下：……2、管理人得以全体住宅所有权人的名义为下列行为：……（5）基于住宅所有权人会议决议的授权，于诉讼上或诉讼外为权利主张。”据此，该住宅所有权人共同体可以通过住宅所有权人会议而成为有一定行为能力的组织体并参与诉讼活动。我国台湾地区也属于此种模式。[5]其《公寓大厦管理条例》规定，台湾地区的业主团体包括区分所有权人大会和管理委员会，管理委员会是大厦的执行机关，并且赋予了该执行机关的法律地位。条例第27条规定：“公寓大厦应成立管理委员会或推选管理负责人”。第36条规定：“管理委员会应向区分所有权人会议负责，并向其报告会务”。条例第35条确立了管理委员会的法律地位，该条规定：“管理委员会有当事人能力。管理委员会为原告或被告时，应向诉讼事件要旨速告区分所有权人。”

3、折中模式

此种模式就业主委员会是否具有法人资格附加上了一定的条件。日本区分所有权人之团体包括三类：管理团体、管理团体法人及社区管理团体。管理团体为日本区分所有权建筑物上具有普遍性的区分所有权人团体组织。日本《建筑物区所有权法》采取折衷主义模式，承认在符合一定条件时管理团体可登记为法人。其法定条件包括：1、作为管理团体的成员须有30人以上；2、由区分所有权人及表决权各以3/4以上的多数的集会决议，决定成立法人、规定名称和办公处所，并在主要办公处所所在地登记。管理团体成员总数在30人以下的，为无权利能力团体。但是，依《日本民事诉讼法》第46条的规定，非法人之社团或财团，设有代表人或管理人者，得以其名义或被诉。因此，于诉讼上，此无权利能力之管理团体仍享有诉讼当事人的能力。

4、判例法人人格模式

美国区分所有建筑物管理团体为“公寓所有人协会”，美国传统法律理论并不承认“公寓所有人协会”这一团体组织具有法人资格。但经过美国法律理论即社会情势的长久变迁，美国法院在20世纪70年代的White V.Cox案中作出判例，表明承认该类团体的法人人格。对非法人团体，如州法律没有规定或应诉能力时，为了实现该当事人行使基于美国宪法或法律所享有的实体权利，可以以其名义或应诉。[6]美国“公寓所有人协会”不具有法人人格，但司法实践中等同于法人，具有诉讼主体资格。[7]

（二）域外业主委员会法律地位规定对我国的立法启示

笔者主张，大胆借鉴作为大陆法系母国的德国和我国台湾地区的无法人格的社团概念，明确业主委员会为非法人团体。笔者认为，我国的非法人组织就是理论上和其他国家和地区的立法上所认可的非法人团体和无法人格社团。所以将我国的业主委员会应界定为具有民事主体地位的非法人组织是我们的最佳选择。我国引入业主委员会制度的时间不长，在现有的法律制度下不可能像法国模式那样赋予业主委员会完全独立的法人人格，也不可能采取英美法系国家的做法，遵循先例和裁判原则。但是对于德国模式，我们需要批判的借鉴。在诉讼主体地位上，德国的非法人组织只有被诉地位。我们需要突破它，给予业主委员会完全的诉讼权利能力，既能又能应诉。

三、我国业主委员会应属于非法人组织

（一）、我国业主委员会具备非法人组织的特征和构成条件

综上所述，笔者认为将业主委员会归入非法人组织比较合适。非法人组织是指不具有法人资格但可以自己的名义进行民事活动的组织。非法人组织是民事主体，其特征是：非法人组织是组织体；非法人组织是具有相应的民事权利能力和民事行为能力的组织体；非法人组织是不能完全独立承担民事责任的组织体。非法人组织应具备的要件有：须为有自己目的的社会组织体；须有自己的名称；须有自己能支配的财产或经费；应设有代表人或管理人。业主委员会完全具备非法人组织的各种要件，符合非法人组织的特征和构成条件。其理由在于：

1、按照国务院《物业管理条例》和建设部《业主大会规程》规定，业主委员会是由业主大会选举出的若干名委员组成，有自己的主任、副主任、委员和秘书，并应当自选举产生之日起30日内，向房地产行政主管部门备案，因此它具有团体性，有自己的代表人与管理者。

2、它有特定的目的和职责。《物业管理条例》和《业主大会规程》规定了业主委员会履行的职责范围：如召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；监督和协助物业管理企业履行合同；监督业主公约的实施等。

3、它对业主交付的专项维修资金、业主共有的设施、设备、小区物业管理用房等公共财物有一定的监督管理权和在授权范围内一定的支配权。

4、它能以自己名义从事一定的法律行为。如《物业管理条例》第65条规定：“业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同。”因此笔者认为，业主委员会是非法人组织。

（二）、我国业主委员会具有当事人能力，能充当原告或被告

所谓当事人能力，通常又称为诉讼权利能力，是指法律主体可以作为诉讼当事人的资格。它属于程序法上的制度性规定，具备当事人能力是法律主体参加诉讼的前提和基础条件，一个法律主体只有具备了当事人能力，才能参加诉讼。根据《民事诉讼法》第48条的规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。据此可知，在我国，具备当事人能力可以作为民事诉讼当事人的法律主体有公民、法人和其他组织。而既然将业主委员会纳入非法人组织，业主委员会理应具有当事人能力。

根据最高人民法院及大多数法院认定，业主委员会能在诉讼中作为原告，这一点在理论界与实务界都不存在问题，但业主委员会可否在民事诉讼中作为被告呢？这一问题至今仍有较大争议。有观点认为鉴于目前立法尚未明确规定业主委员会必须拥有相对独立的财产，显然无独立财产的业主委员会因无法独立承担民事责任，则不能以被告身份参加诉讼。但笔者认为，以业主委员会没有独立财产，不能独立承担民事责任为由否定其被告主体资格的观点不能成立。因为业主委员会即使不能独立承担民事责任，其也能称为民事诉讼的被告，具有被告资格。其次，业主委员会既然是非法人8组织，享有当事人能力，就依法拥有民事主体资格，其中当然包括被告资格。当事人能力是民事主体能够成为民事诉讼当事人的法律资格，具备当事人能力，既能够参加诉讼，其中当然包括原告资格和被告资格，两者是一个问题，不能将其分割开来，若只赋予业主委员会原告资格，不给予被告资格，则有违权利对称原则，违背法律的精神。在司法实践中，最高人民法院2005年8月在《关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》中述明：根据《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担。业主委员会与他人发生民事争议的，可以作为被告参加诉讼。虽然只是个案指导，但最高院就此问题的司法精神已昭然其中。因此，笔者认为业主委员会具备完全的诉讼主体资格，能以原告或被告的身份参加诉讼。

（三）、业主委员会承担法律责任需解决的问题

在解决了业主委员会的诉讼主体资格问题后，业主委员会能否独立承担实体上的法律责任，须予以明确。第一种情况是，如业主委员会的行为超越了业主公约及业主大会的决议与授权范围，甚至违反了法律法规赋予的职责，或自行从事其他经营活动而形成的民事侵权或合同违约的。笔者认为，此时业主委员的行为后果一般就不能要求由全体业主来承担，而只应追究业主委员会及其委员的法律责任。第二种情况是，在全体业主应当承担责任的情形下，在对外承担责任之后对那些在业主大会上投反对票的业主，一旦确认在业主内部如果业主大会的决议的确存在违反法律法规或违反业主公约及议事规则情形的。笔者认为，这些业主有权要求业主大会及投赞同票的业主予以补偿其因此而造成的利益损失。这样做既符合法律的公平原则和物业的民主自治原则，又能够避免因物业区域内的多数业主的错误决定而使少数业主的合法权益受到侵害。第三种情况是，一旦业主委员会败诉，业主委员会要承担法律责任的情形下，当其所管理的财产不足以偿还债务时，业主是否应当承担连带清偿的责任。对此，笔者认为，业主大会的决定只要超过法定比例、符合大会议事规则且不违背法律法规的规定，那么其做出的决议就是合法有效的，其效力就应及于物业管理区域内的全体业主。因为业主委员会是业主大会的执行机构，是代表全体业主参加诉讼的，其背后的真正权利义务主体应是物业管理区域内的全体业主，因此业主委员会对外行为的后果理应由全体业主来承担责任。

参考文献

[1]高富平，黄武双.物业权属与物业管理[M].北京：中国法制出版社，2002：190.

[2]吴国平.业主委员会制度完善之构想[M].北京：人民法院出版社，2008：319.

[3]梁慧星主编.中国物权法研究（上册）[M].北京：法律出版社，1998：412.

[4]稻本洋之助监修.公寓管理之考察[A].陈华彬.现代建筑物区分所有权制度研究[M].北京：法律出版社，1995：23.

[5]吴国平.业主委员会制度完善之构想[M].北京：人民法院出版社，2008：319.

[6]常怡.比较民事诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，2002：351.

[7]陈华彬.现代建筑物区分所有权制度研究[M].北京：法律出版社，1995：235-236.