国外食品安全监管经验对我国的启示

【摘要】随着我国居民生活水平不断提高，消费者日益注重食品安全问题。但商家的逐利心理及食品安全的监管缺失导致各种食品安全事故仍在不断上演，加强食品安全监管工作已刻不容缓。分析我国食品安全问题及产生的原因，并借鉴国外食品安全监管经验，对我国食品安全监督管理提出了对策建议。

【关键词】食品安全；安全监管；食品标准；食品卫生；食品质量

【中图分类号】C913.3 【文献标识码】A [文章编号]

随着人们生活水平不断提高，饮食文化不断丰富，食品安全问题越来越受到人们的关注。2008年的三鹿“毒奶粉”事件，以数万名儿童的生命和健康为代价，给中国上了一堂典型的食品安全教育课；2011年河南瘦肉精事件闹得沸沸扬扬，随后重庆的“毒花椒”、广东中山的“墨汁粉条”、湖北宜昌的“毒生姜”、辽宁沈阳的“毒豆芽”、江苏丹阳的“西瓜膨大剂”、上海的“染色馒头”等事件无不触动着人们的神经；席卷全国的“地沟油”事件更是让人触目惊心。大量食品从“黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”流向市场，环境脏乱差，生产不规范，质量不达标，部分商家以假乱真、以次充好，变着花样弄虚作假，令消费者难辨真伪，上当受骗。在这样的市场环境下，食品安全监管问题引起了社会的广泛关注。

2010—2012年，我国重点制定和修订了关于食品安全的基础标准，其中包括食品中真菌毒素的限量、食品添加剂的使用标准、食品营养强化剂的标准、预包装食品标签通则以及预包装食品营养标签通则等。尽管如此，但一些不良商家置国家法规和消费者身体健康于不顾，违法生产、加工非食用物，甚至在其中添加有害物质，导致各种食品安全事故层出不穷，加强食品安全监管工作已刻不容缓。

一、我国食品安全问题现产生的原因

1.政府监管不到位。《食品安全法》第4条中明确了卫生、质监、工商和食品药品监督部门在食品安全监督中的权责。该条文并未改变以往“一个监督环节由一个部门监督”的原则，采取“分段监管为主，品种监管为辅”的方式，它确立的仍是分段和统一相结合的食品安全监管体制。此外，监管的对象仅限于已确知有毒的食品以及食品原料，食品召回也针对已经或者可能引发食品污染、食源性疾病以及对人体健康造成危害的食品。而对不断涌现的新食品、食品原料的安全性，以及新涌现的生物、物理、化学因素，食品加工技术对食品安全的影响和危害，并没有开展科学风险评估。食品安全监管是一个集事前、事中和事后监管于一体的过程。但是，我国现行的食品安全监管却并没有明确三者之间的关系和侧重。目前，我国在食品安全事前监管的制度尚未建立，一直以来更倾向于事后管理，即“救火式”监管，缺乏预警机制，而在日常监督管理中则主要是利用事故调查、产品抽查等手段来实现对食品安全的管理。近年来，这种简单管理方式已不能满足现代食品安全管理的需要，弊端逐渐显现。

2.利益驱使导致行业诚信缺失。目前，食品行业诚信缺失、道德滑坡已经到了非常严峻的程度。一些商人、企业为了追求利润最大化完全不顾他人的利益，甚至采取欺诈、造假手段，不顾消费者的安危，如滥用添加剂，甚至用工业原料生产假冒伪劣食品。无论是像三鹿那样的大企业，还是如地沟油加工点那样的小作坊，或是麦当劳、肯德基那样的跨国企业，都为了追逐利益而迷失了方向。麦当劳号称对食品的制作流程有严格的操作规范，但北京三里屯麦当劳店却将已经过期的食品再次重复计时保存，保存时间本为30分钟的盐焗鸡翅竟超时近3倍。麦当劳在自己的“袖珍品质参考手册”中对各类食品的制作流程有极其严格的操作规范，包括每一种食品的保存期和储存位置，都有详细的规定，员工在接受培训和指导时都了解，但在实际操作过程中却因为要进行成本核算，处理掉的食品都计入成本，而这涉及到“经理的奖金”和“员工的分红”，于是，在利益面前，消费者成为牺牲品。

3.食品安全标准与国际标准相距过大。我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准4级构成，现已制定和了包括各类食品产品标准、食品污染物和农药残留限量标准、食品卫生操作规范在内的食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品贮运、食品标签等方面的国家标准1000余项，行业标准1000余项。但我国的食品标准，无论与食品安全发展的需要、还是与国际食品安全基本标准相比，都有较大差距。而且缺乏有效的统一协调机制，在实施中暴露出不少问题，标准之间的矛盾问题尤其突出， 存在交叉、重复甚至空白现象，有的同一产品有几个标准并且检验方法不同、含量限度不同，使得现行标准难以执行。我国食品标准采用国际标准比例低于50﹪，而英、法、德等国在20世纪80年代初采用国际标准就已达80﹪，日本已达90﹪，发达国家采用国际标准的比例更高且更为严格，某些标准已高于现行的国际食品法典委员会制定的食品安全标准（CAC）。

4.对违法行为的惩处力度不够。我国现行法律法规对食品制假售假行为处罚较轻，处罚方式也很单一，大多以经济处罚为主。造假者的违法成本较低，其高额的利润让众多商家铤而走险。如《食品卫生法》规定对食品造假者“除没收或销毁禁止生产经营的食品、食品添加剂外，罚款额为20 元以上、3 万元以下”。由于法律规定的处罚力度太轻，不仅不能让违法者受到应有的惩罚，而且还在一定程度上滋长了那些唯利是图者的投机心理。另一方面，政府有关监管部门很少将有毒食品生产者向司法机关移送，判重刑的就更少。那些见诸媒体的有毒食品事件的处理结果不外乎是捣毁、查封或停业整顿。例如浙江省金华的“毒火腿”案件的审判结果是判处被告有期徒刑二年，罚款2万元。而韩国的“毒水饺事件”中生产水饺的食品商自杀身亡，因为他承受不住法律及道义的双重重罚，此举极大地震慑了其他的不法食品商。

5.检验检测技术落后。美国食品药品监督管理局的对食品的多残留检测法可以检测到360多种农药，德国可以检测出325种农药，加拿大多残留检测方法可检测到251种农药，而我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。如2005年的“苏丹红”事件中，由于市县一级均无检验苏丹红的能力，无法自行对相关产品进行检验检测，所以只好按照所曝光的企业及其产品情况对生产厂家的产品进行查处。从2004年以来食品质量问题曝光的情况看，有地市级或国家质量监督管理部门的，也有其他部门通报的，还有媒体调查、跟踪报道发现的。这种交叉监管方式虽然起到了一定的监督作用，但由于对同一产品的检测结果，有部门报告说合格，也有部门报告说不合格，结果相互矛盾，往往会令企业和公众无所适从，并不利于有效监管。

6.消费者鉴别食品安全的知识缺乏。 消费者对食品安全知识的了解不够以及难以鉴别食品安全质量，是引发食品安全事故的又一重要原因。普通消费者一般通过食品包装上的数据信息或者媒体广告而知晓某一食品，而市场中的食品标识信息却不对称。为了赚取更多的利润，企业生产者不会轻易将所有相关的食品信息传达给消费者。由于农村消费者受教育程度不高、收入有限，缺乏对食品基本安全知识的了解，农村地区往往成为食品安全事故的多发地。像“阜阳奶粉”、“龙口粉丝”等劣质食品曾一度在农村倾销。很多农村消费者一味地追求“便宜”、“实惠”的食品，在买到假冒伪劣食品后由于缺乏维权意识，又投诉无门，只能自认倒霉。令人遗憾的是，现在全国各地的农村、集市，随处可见拿着所谓“嘎巴脆”、“老虎肉”、“聪明豆”并吃得满嘴红红绿绿冒油的孩子，这些一沾嘴便掉色的“三无”食品的泛滥销售令人堪忧。？

二、发达国家食品安全管理法律措施

1.美国。美国民众对食品放心度普遍较高。在美国，有关食品安全的法律法规非常繁多，涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准及监管程序。如《联邦食品、药物和化妆品法》食品质量保护法》和《公共卫生服务法》，也有非常具体的《联邦肉类检查法》等。美国的食品监管机构会聘请专家进驻饲养场、食品生产企业，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，从而构成覆盖全国的立体监管网络。根据新法案，FDA（美国食品药物管理局）可以直接下令召回存在安全隐患的食品，并有权检查食品加工厂以及对进口食品制订更为严格的标准。

2.法国。法国食品共有4种官方认可的质量标签：红色标签、特殊工艺证书、生态农业产品标签和产地冠名标签。在食品标签上，除了产地、成分、口味、制作工艺、生产日期、有效期、荣获奖项、价格等基本内容，还能提供很多其他信息。红色标签是普通意义上的优质产品，为了确保“红色标签”的高品质，法国农业部颁布了各种“技术说明细则”，对鸡、鸭、鹅、牛、羊等家禽、家畜产品和鹅肝、熟肉等加工品的标签规定内容进行周期性调整，以使其工艺标准不断更新。青睐“绿色食品”的消费者可以专挑贴“生态农业产品标签”的食品。贴上这个标签，那就表明其至少95%以上的配料经过授权认证机构的检验，并符合欧盟法令规定，是精耕细作或精细饲养而成，没用过杀虫剂、化肥、转基因物质，含副作用的添加剂的使用也受到严格限制。此外，法国实行“从农场到餐桌”的一条龙安全管理，从初级生产和动物饲料生产，到向最终消费者销售食品，在食物供给链的每个组成环节下足功夫。在法国农场，每头牛都有编号，由网络计算机系统追踪监测，一旦发生食品安全问题，能迅速追溯源头并加以纠正。？？

3.德国。在德国食品的食物链原则和可追溯性原则得到了很好的贯彻，对食品安全的严格管理被誉为是“建立在检查之上的检查”。以超市销售的鸡蛋为例，每一枚鸡蛋上，都有一行红色的数字。比如：2-DE一0356352，第一位数字用来表示产蛋母鸡的饲养方式，“2”表示是圈养母鸡生产；DE表示出产国是德国；第三部分的数字则代表着产蛋母鸡所在的养鸡场、鸡舍或鸡笼的编号。消费者可以根据红色数字传递的信息视情况选购。对于肉制品，在屠宰场生产线的最后环节，工作人员会操作电脑，将每一批肉制品打印追溯码。消费者可以在商店通过电脑查询追溯码上的信息，清楚地知道手中的肉肠是哪个地方哪个企业生产的，甚至动物由哪个农场饲养和提供的。一旦出了问题，就可以迅速地追溯责任。

4.英国。英国在食品安全监管方面严格执行食品追溯和召回制度。通过建立识别系统、代码系统，详细记载生产链中被监控对象移动的轨迹，监测食品的生产和销售状况。食品追溯制度实现了对食品从农田到餐桌整个过程的有效控制，监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源。一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造成危害的程度，通知公众并紧急收回已流通的食品；为追查食物中毒事件，英国政府还建立了食品危害报警系统、食物中毒通知系统、化验所汇报系统和流行病学通信及咨询网络系统。

三、加强我国食品安全监管工作的对策建议

（一）加强食品源头质量监管，严格市场准入制度

首先保证食品安全，必须从源头抓起，切实抓好种植、养殖、生产加工、批发零售和消费四个环节，做到环环相扣，全方位监管。目前，我国食品生产经营方式分散，绝大多数都是以个体生产为主，所以一定要在现有的生产方式上，逐步引入集约化、规范化管理模式，对生产过程进行全程监控，保证食品安全。同时，搞好源头治理，必须结合食品安全市场准入制度，推进监管关口前移。利用计算机网络等现代技术手段进行食品进货索证索票、商品台帐登记和食品卫生质量购销档案管理，建立商品标签标识、质量追溯、封存报告、依法销毁等一系列制度，严把市场准入关。在这方面，浙江省早在2010年颁布了一系列条文进一步规范无证无照经营行为并加强查处和监督工作。对于市场准入制度，行政许可审批部门要严格审批，加强许可事项监督。工商部门要依法核发营业执照，把好市场准入关。

（二）加强食品流通、消费领域的监管，保证上市食品卫生质量

食品质量是食品安全的关键所在，加强对食品质量的监管是确保流通、消费领域食品安全的重要任务。一是充分利用抽查、巡查和专项检查等形式，有组织有计划地开展食品安全的监管工作。二是建立健全对流通领域食品质量的监测制度，并作为强化对食品质量监管的重要手段。三是积极推进连锁经营、物流配送、推广食品产销“场厂挂钩”和“场地挂钩”等管理方法和模式。实现从“以打为主，打防结合”，到“以防为主，防打结合”的转变，建立全方位的流通领域监管体系，不断提高上市食品卫生质量安全水平。2009年，卫生部会同工业和信息化部、公安部、监察部、农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局9部门成立全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组。按照国务院要求，印发了《关于切实加强食品调味料和食品添加剂监督管理的紧急通知》《关于加强违法使用非食用物质加工食品安全查办和移送工作的通知》和《食品添加剂新品种管理》的文件，采取一系列措施，加强长效机制建设，为建立打击食品非法添加行为，规范食品添加剂生产和使用创造了良好的条件。目前共公布了6批64种可能违法添加的非食用物质名单和22种易滥用的食品添加剂品种名单，即“黑名单”。

（三）完善保障食品安全的行业自律机制

食品生产经营企业的信用自律对保证食品安全尤为重要。所以，必须加快食品安全信用体系建设，建立食品流通企业行业信用标准，建立健全食品生产、经营企业质量档案和食品安全监管信用档案，强化食品加工企业、食品市场经营者第一责任人意识，实施上市销售食品安全责任制，推动食品市场建立经营者和商品“黑名单”、“黄牌警告”制度。制定行业行为规范和道德规范。加强对经营者的法制和诚信教育，督促企业提高诚信意识、质量意识和守法经营的自觉性，从而完善保障食品安全的行业自律机制，更好地对消费者负责。要让企业家们知道，在追逐利润的同时，必须坚守道德底线，承担起应有的社会责任，以牺牲道德和消费者利益换取利润，最终必然付出沉重的代价。

（四）建立健全食品安全标准和检验检测体系

全面建立与食品安全有关的产品和卫生标准，构建食品安全标准体系，并在全社会公示。执法部门之间标准要一致，信息要共享，执法要有章可循，同时要增强公民的食品安全监督意识。同时，充分发挥食品药品监督、农业、质检、卫生、商务等部门检测机构的作用，完善检验检测体系，严格资质审核，逐步面向社会，实现资源共享，避免不必要的重复检测，从而保证市场销售食品的卫生质量符合健康标准的要求。厦门市从2012年以来借助信息化手段，已建立起“流通环节食品安全监管系统”，初步建成了“来源可溯、流向可追、质量可控”的食品质量可追溯体系，并将建立农产品质量安全追溯体系。同时，厦门市正加快推进质量信用平台建设。通过建立食品生产加工和进出口违法企业“黑名单”制度，建立健全食品添加剂生产加工企业信用档案。厦门市如今已逐步依托现有电子政务系统和业务系统等资源，推进各区、各部门食品安全信息互联互通和资源共享，并定期向社会食品安全信息，实现食品安全信息“一站式”服务。

5.建立专门、统一的食品安全监管机构及运转高效的现代食品安全控制体系

当前食品安全执法主体面临着两大难题：一是执法监督体系尚未完全理顺，职责分工不明；二是各部门在食品安全体制建设，检验、监测体系建设，风险控制体系建设中缺乏统一协调和统筹规划。针对这一现象，应从管理源头做起，尽早成立一个部门或者一个机构专门行使食品安全监管职能，统一组织、协调、管理与食品安全有关各部门的工作，逐步完善现代食品安全控制体系，通过实施科学、协调一致的监测、监控、执法、科研、教育规划，以实现对食品从生产、加工、包装、储运、销售和进出口等多个环节的有效监管。

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