城市化进程中如何确保失地农民利益

随着我国城市化进程的不断加快，农村土地被大面积征用，失地农民的数量急剧上升，失地农民问题成为我国必须要面对的一个重要问题。要解决这个问题，必须修改《土地管理法》，完善目前我国农村土地征用制度以及失地农民社会保障制度，同时加强对于失地农民再就业的相关政策扶持力度。

近几年随着城市化的发展，大量农村土地被征占，由于相关法律法规不完善，因土地征收而产生的纠纷也越来越多，占整个社会冲突的60%以上，造成了许多社会矛盾，影响到了社会的稳定。目前农村集体土地征收中存在的主要问题包括滥征地、程序随意、补偿过低等。由于农村土地征用制度与失地农民的社会保障制度存在缺失，使得失地农民的生活以及生产面临诸多困境。只有建立相应的农村土地征用制度以及失地农民社会保障制度才能从根本上解决这些问题，从而有利于加速城乡一体化建设进程，维护社会安全稳定。

明确界定征地范围，压缩征地数量

要大大压缩目前的征地范围，除了纯公益性用途外，其他的应该由用地单位与农民协商解决。土地归农村集体所有，是农民的财产，但一纸征地就把农民的财产收为国有，并且只给予极低的补偿，这是一个很奇怪的逻辑。除了极少数的公益性用地外，要慎用征地这个手段，不能用公权力去侵犯农民的私权利。

目前的征地范围太大，地方政府靠卖地获得的财政收入已占其财政收入的一半。这样一个冲动会导致我国的地价越卖越高，长远来看，会带来巨大的土地泡沫，从而危及我国的经济安全。所以，必须斩断这个链条，尽量少征地，除非特殊的纯公益性用地。据国研中心韩俊副主任介绍，2010年1～3季度，全国的土地出让金收益总计1.68万亿，在地方政府的整个财政预算收入中约占60%。在巨额土地出让金的诱惑下，地方政府形成很强的卖地冲动。政府通过卖地提高了财政收入，但百姓的生活成本却因此而提高。如果一个城市的房价出现了暴涨，紧接着的应该是各种生活成本的上涨，由此会造成百姓的怨声载道，不利于社会的和谐。

我国目前土地所有分为国有与农村集体所有两种。农村土地在城市化过程中被征收的主要原因是宪法规定城市土地属国有，农村土地属集体所有。其实，现在城市与农村的界限有时很难确定，所以也没有必要搞一刀切。城市化把农村的土地变成了国有土地。对于公益性的土地可以变，对于其他的土地，就没有必要变了。把集体土地转变成了国有土地，也就是把农民的土地变成国有的土地，这种做法还是越少越好。土地征收要进行严格的界定，包括征收的程序、条件、补偿标准等等。

从另外一个角度看也应该大大压缩征地数量。我国非农建设占用耕地数量大、速度快，据统计，自1990年以来，我国每年流失耕地数量平均为1000万亩以上，每年有数以千万计的农民失地、失业。改革开放以来，我国有三次大规模的“圈地运动”，第一次是上世纪80年代，第二次是1992年前后，第三次是上世纪末到2003年上半年，每次“圈地运动”都导致大规模的耕地减少，大量农地低效率使用。据2003年初国土资源部统计，在全国省级以上900余家开发区中，国家批准规划的近3000万亩开发区，已开发面积仅占规划总面积的13.51％，土地浪费严重。

“公共利益”应该有具体的规定，可以采取列举的方式。农村征地必须界定为公益用处才能征用，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见）的列举方式。2004年，全国人大常委会修改《土地管理法》并规定，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但《土地管理法实施条例》自1998年出台后，一直未作修改。我国现行的《土地管理法》并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”需要，不少地方政府任意扩大适用范围，将“城市建设”、“经济建设”等用地均按“公共利益”处理，新条例一定要对公共利益的概念、范围进行明确规定，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象，将土地征收权限定在“公共利益”的范围内。

目前我国农村土地征用泛化“公共利益”，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见）对公共利益的列举规定，其对公共利益界定为：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。农村集体土地一样可以采取这种方法来界定。

商业用地的征收应按照市场价格，由农民与开发商共同协商解决。商业性用途的土地不能再通过国家先征收然后再转让的方式进行。用于非公益性的其他城市化用地，在政策允许的情况下，应该采取市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者和土地承包人直接交易合作开发，政府不应当介入。

确保征地程序公开，建构合理的补偿机制

要确立公正合理的征地程序，最起码要保障被征地农民的有效参与。农村土地征用程序性的作用被忽视，即使有“论证”也只是走过场。过去的《土地管理法》对于集体土地征收程序规定得过于简单，缺乏可操作性，既没有进行公开的听证，也缺少各种中立的评估机构对土地、农作物和地上附着物进行评估，引起失地农民的不满，引发纠纷。新的立法需要妥善处理几个问题：首先是所有的征收、征收补偿标准、征收决定，都应有公众参与；其次，征用应该程序化，包括如何启动征收程序，如何公告，如何确定征收范围、征收方式、补偿方式、补偿标准等，这些都应该细化。

对农民被征收的土地，应按市场价格给予补偿，解决补偿标准过低的问题。国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者约占40%～50%，政府占20%～30%，村级组织留下25%～30%，而农民拿到的补偿款最多只占整个土地增值收益的5%～10%。补偿标准过低，是征地问题的核心。现行的《土地管理法》规定的补偿标准过低，不能够保障农民失地后的生活。目前的我国《土地管理法》及其条例规定，我国农地被征收后有四笔补偿：其一是土地补偿金，标准是征用前３年内的平均收成的6～10倍；其二是安置费，标准是土地征收前3年平均收益的4～6倍；其三是青苗补偿费，损失多少补偿多少；其四是土地上的附着物，损失多少补偿多少。法律规定，土地补偿金归集体所有；安置费中，被征地农民没有被安置的，可以归农民所有；青苗补偿费、土地上的附着物完全归土地使用人所有，而补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，其他间接损失没有列入补偿的范围。农村土地征用补偿的严重不合理，已经构成显失公平。征用土地补偿低、土地增值分配不合理，是农民反映强烈的一个主要问题。土地是农民的基本权益，国家一定要立法保障农民在土地征用中的权益不受侵犯。

完善对失地农民的社会保障制度

要解决好失地农民的就业与安置问题。过去，政府征收农民土地后会对失地农民实行“征地带人进厂”、“农转非”政策，为失地农民提供就业与保障。而目前，许多地方农民失地即失业，生活得不到充分保障，从而引发大面积的矛盾。失地农民的就业问题，是关系到经济发展、社会稳定、消除贫困的大问题，政府必须予以有效保障。针对失地农民就业难的现状及存在的问题，可以在以下几个方面有所作为：

首先，积极开发就业岗位，缓解失地农民就业市场的供需矛盾。大力发展中小企业和个体私营经济，加快发展第三产业。据分析，年产值300～1000万元的中小型企业的劳动增长需求弹性较高，能够为失地农民提供更多的就业机会。同时，这些企业对于工人的基本素质要求不是特别高，很多失地农民可以满足企业用人的要求。另外，拓展劳务输出，实施失地农民“走出去”战略。将本地区的剩余失地农民劳动力集中培训后输送到其他有劳务输出缺口的城市，特别是北京、上海、广州等大型城市中。

其次，建立城乡统筹的劳动力市场。要废除失地农民在城市的就业限制，督促用人企业择优选择所需人员。加快建立和健全针对失地农民和其他农民就业信息网络，大力发展多种形式的劳动力市场中介组织，形成包括就业信息、咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系，规范就业机构，为失地农民就业提供高质量的服务。

第三，加大对于失地农民的就业技能培训投入，解决失地农民就业技能缺乏的后顾之忧。应以强化职业技能培训为突破口，并完善“市场引导培训、培训促进就业”的再就业培训机制。建立城乡统筹的失地农民就业培训体制，使失地农民可以根据个人的情况选择再就业培训的时间以及地点，使其再就业的自主性得到充分发挥。

最后，政府应加大政策和资金扶持力度，鼓励失地农民自主创业。各级政府土地主管部门要严格监管征地补偿费的使用，确保征地费专款专用，收支情况公开。失地农民有自主创业意愿的，应当享受小额担保贷款扶持政策。同时，有条件的地方政府可以出资建立针对失地农民的创业园区或者创业功能产业聚集区，鼓励失地农民自主创业。

要进一步完善失地农民社会保障制度，解决农民后顾之忧。土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础，拥有土地是农民与社会其他群体相区别的一个重要特征。来自于土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源，是其家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。既然城市化建设要牺牲部分农民的土地利益，破坏了部分农民最后的一道生活安全保障，那么，作为城市化建设的推动者和执行者，政府有必要为失地农民提供社会保障，满足农民的需求，保证农民的利益。

为失地农民提供社会保障，最直接、最行之有效的方法就是建立失地农民社会保障基金。社会保障基金可以有多种资金来源，可以在失地农民的征地补偿款中按照比例抽取一部分，也可以将失地农民的农地转让获得的增值收益按照一定比例征收，政府再给予一定的财政支持，在财政预算中单独列出失地农民社会保障基金的专用预算，通过这些渠道建立失地农民社会保障基金。政府可以利用这项基金，保证失地农民的最低生活保障、医疗卫生保障、养老保障、就业保障以及提供必要的法律援助。政府有责任负责失地农民社会保障基金的管理和运行，建立专门的失地农民社会保障基金运营机构，对于基金的投资方式以及风险管理进行运营。同时，政府要加强对于失地农民社会保障基金的监管力度，必须建立明确的法律体系，依法监管。这也要求国家要尽快建立健全社会保障领域的相关法律法规体系，使得失地农民社会保障基金有法可循、有法可依。失地农民社会保障基金必须有依法赋予监督职责的监督主体，失地农民社会保障基金管理机构与运营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。对于已经失去土地的农民，要尽可能地建立和完善失地农民社会保障制度，解决他们的后顾之忧，使失地农民生活有保障，就业有门路，创业有扶持。

其他需要完善的相关政策

要确认目前土地管理法的模糊问题，界定农村集体土地究竟归谁所有。目前我国农村集体所有权主体虚化，形成了干部控制制度、农民被排除在外的现象，土地集体所有演变成无人所有或乡、村干部所有。我国《土地管理法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”十七届三中全会规定，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。所以，有关土地征用问题要由长久承包的农民说了算，而不能由村干部做主。

利用税收等综合机制解决土地财政问题。如果不解决土地财政问题，即使缩小了征用范围，提高了补偿标准，政府最终还是会把成本转嫁给社会，导致房价狂涨。长远来看，必须转变土地财政模式，让地方政府依靠土地、房地产相关的税收政策，建立一个合理的财富流动机制。（作者分别为中国人民大学教授；中国人民大学硕士研究生）