农民工市民化过程中的财政体制改革探析

摘要 阐述了农民工市民化的内容和必要性，并针对存在的问题提出了财政体制改革的方向及着力点，以期为农民工市民化过程提供相应的政策建议。

关键词 农民工市民化；内容；必要性；问题；财政体制改革

中图分类号 D412.6 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）05-0312-02

农民工市民化是实现经济社会从城乡二元经济结构发展方式向城乡一体化发展方式转变的必然选择，也是解决目前经济发展所面临的各种问题，实现经济可持续发展的有效途径。农民工市民化的过程就是农民工如何获得与城市市民平等的权利与身份认同。从分析农民工市民化的内涵及难点从发，突出中央对地方政府专项转移支付的作用，从财政体制改革的方向对农民工市民化过程提供相应的政策建议。

1 农民工市民化的内容

首先，职业与身份的不匹配是农民工的基本特征。农民工是指户籍在农村，但是他们脱离农村进入城市，从事非农工作，以此来获得相应的工资来源。表现为“只流动不迁移”的特点。正是由于工作的地方与户籍所在地不一致，使农民工丧失了城市市民所享有的平等就业、社会保障及同工同酬等方面的权益。其次，农民工市民化的内涵就是在职业转变的基础上实现社会身份的转变。农民工进入城市，要顺利实现市民化，职业转变是首要前提条件。农民工从涉农产业中退出，流动到城市非农产业中工作，这为农民工能够在城市生存提供了物质基础。在此基础上才能够逐步实现对居住地域、生活方式等一系列市民社会身份的转变。再次，农民工市民化的核心是农民工享受跟城市市民同等的公共服务。目前，农民工实现社会身份的转变主要有2种方式：一是迁移户口，即把农业户口转变成城镇户口；二是公共服务覆盖于城市中工作、生活的所有人。在今后很长的时间里，农民工市民化的侧重点在于后者，同时向建立统一的城乡户口登记制度方向努力。农民工市民化的过程就是进城务工者获得市民所享有的福利及公共服务（就业、教育、公共卫生、社会保障等公共服务）的过程[1-3]。

2 农民工市民化的必要性

2.1 发展城乡统一劳动力市场的需要

由于历史及现实制度原因，城乡二元户籍制度把我国的劳动力市场区分开来。农村具有大量的富余劳动力，与此同时，城市具有相对较多的工作岗位需求，造成劳动力的供需结构不平衡及劳动力资源的浪费。农民工市民化可以使劳动力资源自由流动，达到动态供需平衡，使劳动力资源得到有效配置，促进城乡统一劳动力市场的形成及发展。

2.2 有利于和谐社会的构建

构建和谐社会，即是全体人民平等、公平地享受社会发展的成果，各方面的利益得到协调，社会处于良性运行和健康发展。农民工市民化能够改变目前农民工相对弱势的社会现状，调动农民工工作的积极性。本质上，农民工市民化与构建和谐社会的目标是相同的[4-5]。

2.3 建设全面小康社会的内在要求

全面小康社会，即是全体人民的小康社会，包括农村的全面小康。农民工市民化不但可以转移大部分剩余劳动力，同时也可为农村实现专业化、规模化的农业生产创造条件，促进我国农业的发展。

3 农民工市民化面临的问题

3.1 现实客观存在的障碍

一是偏见障碍。城市市民往往对农民工具有偏见及歧视。市民认为农民工进城会增加城市就业压力，还把一些社会治安问题及环境问题归咎于农民工。这些问题不利于农民工身份的转变，而市民对农民工的态度又直接影响当地政府决策者作出不利于农民工的排斥性政策。二是地方政府的排斥性政策。近年来，中央相继出台了一系列有利于农民工进城工作和生活的政策。但是由于政府的分级管理体制及在就业、社会保障等方面的支持责任不同，农民工流入地城市虽然能够获得农民工流入带来的各种红利，却没有把农民工与市民进行同等对待。比如对农民工进行管理的各种手续及收费。三是制度制约。突出表现在城乡分割的劳动力市场，社会保障制度以及土地承包制度。土地承包制度具有期限较长的特点，加上目前缺乏统一、公平、有序的土地流转制度，导致农民不愿意放弃农村的土地承包经营权。而且，由于城乡分割的劳动力市场及社会保障制度，进城务工者就会把农村的土地作为最后保障，这是制约农民工市民化的一个重要因素[6-7]。

3.2 农民工自身素质问题

农民工自身素质的高低对他们是否能够顺利地留在城市、实现市民化具有重要的影响。素质高的农民工能够比较顺利地留在城市，获得更好的发展机会，完成社会身份的转变；而素质较低的农民工则很难融入城市。我国目前大部分农民工的综合素质有待提高。

4 财政体制改革的方向及着力点

为了加快农民工市民化的进程，需要对现行的财政体制进行必要的改革与调整，并明确财政体制改革的方向及着力点。

4.1 中央财政加大对农民工流入地城市的支持力度

中央财政对地方政府的支持力度主要通过专项转移支付来满足农民工市民化过程中对公共服务的需求。公共服务具有较大的外部性，农民工市民化对此类公共服务的需求非常大。流入地政府的财政不能完全承担这些成本，导致此类公共服务供给过少。因此，中央财政可通过专项转移支付，缓解地方政府供给公共服务的财政压力，同时，对专项转移支付的方式根据不同情况可分为按比例补助、按流入地农民工数量定额补助以及对不同类型公共服务制定不同的补助标准（比如义务教育、健康保险等）[8-9]。

4.2 完善农民工离开农村环节的财政政策

农民工市民化过程中具有重要影响作用的因素就是土地问题。对现有的土地制度机制进行创新，不仅可以调动流入地城市推进农民工市民化的积极性，同时又可以提升农民工在城市生活的经济能力。

4.2.1 土地流转制度的创新。土地流转是社会生产力发展的必然要求，可以促进农业的发展。政府应该积极建立土地流转制度及土地流转市场，加强对土地有序流转的管理。农民工可以通过流转土地获得相应的经济报酬，同时也可以安心地留在城市工作生活。政府对农业生产大户进行财政贴息，加大对农业生产大户的信贷支持，切实减轻农民负担，使农村与城市共同发展，实现良性互动。

4.2.2 对农村土地征用制度进行创新。目前，我国农村土地征用制度存在不少问题，征地过程往往对农民的权益造成损害，忽视了农民的权利及地位，缺乏明确的价值标准，同时存在层层截留补偿款的情况。因此，政府应该改变农村土地价值补偿的标准，即不再按农业产值的单一因素，而应该考虑农民的就业、发展、社会保障等综合因素，建立独立于政府的土地交易中介。确认农民的主体地位及相关权利，对不同性质的征地，采用不同的补偿办法。明确各种截留补偿款行为为非法行为[10-11]。

4.2.3 对农村土地进行资本化尝试。在收入分配改革中可制订相关政策来提高农民工工资收入。农村土地进行资本化也可以为农民工增强进城的经济能力，即可通过各种土地使用权证进行抵押、入股及置换等。不断探索总结相关成熟经验并加以推广。

4.3 完善农民工进入城市环节的财政政策

4.3.1 完善财政政策，促进就业城乡一体化。就业城乡一体化就是形成城乡一体化的劳动力市场，实现劳动力资源在各行业自由的流动，实现最优配置。政府应该制定相关制度，扩大就业途径，同等对待城乡居民，支持建立城乡一体化的劳动力市场及就业服务网络，加强宏观调控，定期举行相关公益类招聘活动等。

4.3.2 加大财政对农民工人力资本的支持力度。目前我国的人口红利逐渐消失，随着我国产业结构的升级，较高素质的农民工出现较大缺口。只有对农民工进行相应的人力资本投资积累，才能使我国经济保持较快的发展。农民工自身经济条件有限，很难单独承担高昂的人力资本投资成本，同时又不能有效地通过市场解决。财政应该加大对此方面的投资力度，比如：对农民工教育培训经费按一定比例补助，建立有效的教育培训体系，提供合理的配套服务[12-13]。

4.3.3 加大财政对农民工社会资本的投入。我国社会资本比较匮乏，导致获得工作信息的渠道比较单一，使农民工需要花费更多的时间去寻找就业机会。政府应提高农民工组织化的流动性，建立相关职业培训体系，加大对农民工的社会保障以及对农民工子女义务教育的投入，同时积极培育社会中间组织的发展。

4.4 提高财政对农民工融入城市环节的支持力度

在农民工与城市融合的过程中，财政在农民工生存保障、生存环境及劳动就业中应该有相应的作为，以便使农民工更好地融入城市，实现市民化。

4.4.1 财政应该支持建立多元的农民工生存保障制度。当前，农民工的生存保障问题比较突出。表现在：劳动保护、医疗保障、失业救济和养老保障方面的缺乏。在有限的财政资金与需求庞大的农民工生存保障资金的矛盾中，财政应支持建立农民工生存保障的社会化制度，调动社会各方面资金对农民工社会保障的投入。比如：建立低门槛、广覆盖、可转移的农民工社会保障制度，建立农民工子女就学、文化卫生等城市公共服务制度，提高农民工卫生保健、文化体育等公共服务的供给。

4.4.2 加大对农民工生存环境市民化的财政投入。农民工生存环境的市民化可以加速农民工市民化的进程。财政要支持建立完善的社区服务体系，提高他们的精神文化水平，让农民工对城市有归宿感。比如：提供文化生活、心理健康咨询、子女教育等服务；对农民工的管理体制、管理方式作出相应调整，由农民向市民的管理方式转变；对市民广泛宣传，改变市民对农民的歧视与偏见，推进农民工市民化。

4.4.3 充分保障农民工就业的基本权益。同等对待城乡务工者，保证农民工的就业机会均等。敦促用人单位严格履行《劳动合同法》的要求，实现城乡劳动者同工同酬，逐步提高最底工资标准，改善劳动工作环境。同时，政府应该推进就业扶持政策，对符合条件的失业农民工提供同市民相同的就业、再就业政策服务支持，对自主创业的农民工给予小额信贷扶持。

5 参考文献

[1] 韩长赋.中国农民工发展趋势与展望[J].经济研究，2006（12）：5.

[2] 张国胜.农民工市民化的城市住房政策研究[J].中国软科学，2007（12）：45-52.

[3] 中国科学院可持续发展战略研究组.中国可持续发展战略报告[M].北京：科学出版社，2005：259.

[4] 刘勇.中国城镇化战略研究[M].北京：经济科学出版社，2004：109-110.

[5] 高培勇.中国税收持续高速增长之谜[J].经济研究，2006（12）：13.

[6] 葛金田.中国城市化进程中的农民工问题[J].东岳论坛，2004（2）：80-83.

[7] 孙红玲，刘长庚.中国区域财政横向均衡制度研究[J].中国工业经济，2007（3）：40.

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[11] 傅崇兰.中国城市发展问题报告[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[12] 魏后凯.构建多元化的农民市民化成本分担机制[N].中国社会科学报，2013-03-01（A07）.

[13] 魏后凯.农民工希望融入城市[N].人民日报，2011-03-31（17）.