上合组织能源合作法律框架初探

内容摘要：本文以中国和上海合作组织其他成员国间双边和多边能源合作为视角，探讨上海合作组织能源合作法律框架的构建的必要性及相应法律机制的建立，以期为中国这个能源进口大国保障能源安全提供思路。

关键词：上海合作组织 能源合作 法律框架 能源俱乐部

2001年6月15日，上海合作组织（以下简称“上合组织”）成立。成员国中的俄哈为资源大国，石油、天然气、煤、铀等资源储量丰富。而中国是能源生产国，更是能源消费大国，能源供求缺口越来越大，对外依存度越来越高。加强中国与俄罗斯及中亚四国能源合作一直是我国解决能源安全的重要举措，与其相关的法律机制研究理应成为中国能源战略的重要课题。

上合组织能源合作概览

（一）中国与俄罗斯、中亚国家双边能源合作概览

1.中国与俄罗斯双边能源合作概览。中俄能源合作，可以追溯至1996年叶利钦访华时签署的《关于共同开展能源领域合作的协定》。据此协定，合作领域包括核能、电力、油气，合作形式以能源贸易为主。此后双方能源合作不断深入和扩大。

2000年，中俄双方达成协议，合作修建从伊尔库茨克州到大庆的石油管道（“安大线”）。2001年，中俄两国总理会晤时，正式签署协议，规定“中国为俄远东输油管道原油唯一接收国”。2006年，中石油与俄气签署天然气供应备忘录，俄方同意从东、西两条线路向中国每年供应680亿立方米天然气。 2009年4月，中俄签署《中俄石油领域合作政府间协议》，双方管道建设、原油贸易、贷款等一揽子合作协议随即生效。双方突破传统，创造性地采用了“石油换贷款”这一合作方式。这一协议的签署标志着两国能源合作实现重大突破。2009年6月，中俄批准《中俄投资合作规划纲要》，两国元首强调要全面推进石油、天然气、核能和电力领域合作。同年10月中俄双方签署了一系列能源合作协议。

2010年中俄双方共签署能源领域政府及企业间协议近20项，合作领域涉及石油、天然气、煤炭、电力、核能、可再生能源利用、能效等多方面。2012年12月，中俄签署四项合作文件，合作领域涵盖油气、核电、电力、煤炭、能效、新能源等。12月25日，耗时七年的俄罗斯“东西伯利亚-太平洋”输油管线投入运营，其“斯科沃罗季诺-漠河”支线，于2011年起向中国供应1500万吨/年原油。同年12月底，中俄合作建设的江苏田湾核电站二期工程正式开工。

2013年3月，中俄签署联合声明，强调积极开展在石油、天然气、煤炭、电力和新能源等能源领域的合作，构建牢固的中俄能源战略合作关系，共同维护中俄两国、地区以及世界的能源安全。

2.中国与中亚国家双边能源合作概览。中哈石油合作始于1997年。2003年6月签署联合声明，继续就中哈油气合作项目的可行性进行研究，同年签署相关协议。2004-2006中哈油气合作继续深入并签署多项协议，这些协议为双方油气合作提供了法律保障。2009年中国和哈萨克斯坦政府及企业间签署了一系列油气合作协议，项目包括原油管道建设和联合开发气田。此外，铀矿资源勘探和核能合作开始运作，据相关协议，双方采取合资经营的方式开展合作。中国与乌兹别克斯坦之间的能源合作既有项目合作，也有天然气管道过境的合作。2005年5月，中乌签署若干政府间协议。2008年1月，两国签署中乌天然气管道合资公司创建文件。2008年10月，中乌签订开发乌兹别克斯坦的明格布拉克油田的企业间协议。2011年12月，中亚天然气管道C线乌兹别克斯坦国段合作项目启动。

（二）构建上合组织多边能源合作法律框架的初步尝试

2001年9月，上合组织各成员国总理共同签署含能源合作在内的区域经济合作的备忘录。2002年上合组织举办了首届投资与发展能源专题论坛，并就相关问题进行研讨。同年6月，签署《上海合作组织》，其中能源合作的规定成为多边能源合作的法律基础。2003年及其后的历年总理峰会都会强调能源合作的重要性，并将其置于优先合作的首位。2006年初旨在推动成员国能源合作的国家间专门工作组正式成立。2007年 8月上合组织元首峰会提出了“能源机制”的概念，确定了合作的开放性原则。2011年9月，中、俄、塔、吉四国发表《西安倡议》，建议成立上合组织能源俱乐部。2012年6月，上合组织北京峰会强调，成员国将努力“加强本组织的能源合作”、“保障本地区能源安全”。

上合组织国际能源合作法律面临的主要问题

（一）成员国相关法律欠缺稳定性

上合组织成员国间能源合作的进展无疑与成员国的国内法或共同参加的国际法的稳定性呈正相关性。然而，随着国际油价的高启，俄罗斯与中亚国家纷纷调整了本国的能源政策，相关的法律亦出现出较大的变动性。如2009年12月，哈国以立法手段推进“哈萨克斯坦含量”的落实，与之配套的《行政处罚法》和《地下资源与地下资源利用法》等也进行了修改。乌兹别克斯坦也修改了税法的相关税目，从2010年1月1日起征收10%的铀矿开采税。塔吉克斯坦也修改了能源方面的法律。此种情形表明，俄罗斯与中亚国家的能源政策的不确定性导致相关法律欠缺稳定性，从而为成员国间的能源合作带来障碍。

（二）法律准则欠缺

上合组织成员国间的能源合作主要以宣言、协议、声明、会议纪要和谅解备忘录以及条约中缺乏明确责任的原则性规定等为表现形式，这些文件对合作方的行为具有一定的约束力。但是，因为在此文件之外缺乏相应的法律保障机制，有关上合组织的程序制度不发达，对这些文件的实施及争端解决在很大程度上依赖于当事方的意志，使得上述文件在国际法层面上呈现出软约束性。在实践中，法律准则的缺位会使得因合作一方利益需求的变更而单方违约。如在“安大线”与“安纳线”之争的案例中，“安大线”最早是中俄两国政府通过协议书确立的，而后日本提出的“安纳线”方案让俄罗斯觉得更有利可图时，俄政府单方面向中方提出了变更“安大线”的方案。

（三）法律体系不完备

完整的能源合作法律体系包括能源贸易、能源技术合作、能源投资、能源运输、争端解决等法律制度组成。

在合作方式方面，以能源贸易为主，能源技术合作等有待加强。在合作领域上，以油气合作为主，新能源领域的合作不多见。

在能源运输方面，跨国管道运输法规有所欠缺。但由于自然灾害、技术问题、人为损毁等而造成管道事故，引发管道过境运输争端。中俄、中哈间的油气运输管道仍在建设中，亟需跨国管道运输法规来保障油气管道的安全和畅通。

在争端解决机制方面，虽然中、俄、吉是WTO成员国，中、哈是《华盛顿公约》的缔约国，然而，由于能源在各国的国家战略中的重要地位，能源贸易、投资也不同于一般的贸易、投资，从而使得WTO、ICSID等的争端解决机制无法有效规范因能源贸易、能源投资等引发的争端。即使中国油气企业与其他成员国油气企业之间存有油气销售合同，且依据合同可以解决部分争端，但是基于政治因素、经济因素等导致合同不能履行的，对于中方来讲损失都是难以挽回的。

因而，在上合组织框架内完善能源合作法律机制，对于进一步发展上合组织，维护能源安全、保障能源合作的顺利进行具有非常重要的现实意义。

（四）成员国能源合作法律缺乏统一性

成员国在上合组织框架内的能源合作还未达成一致，未制定统一的战略规划，使得国际能源合作缺乏相应的法律基础和运行机制，有关合作协议的落实缺乏制度保障。现有能源合作的规定大多依存于经济合作的相关文件中，缺少具体的权责之规定，加之缺少一个为各成员国接受的利益协调机制，现有条约更无相应机制来保证争端解决方案的执行，由此可能导致种种问题的出现。目前，上合组织合作机制在逐步完善，就能源合作而言，国家元首会议享有能源合作重大事项的决策权；能源工作组则意图通过研究与建议的手段推动能源合作与发展。但上述机制都难以满足当下及未来能源合作机制化之需。

构建上合组织能源合作法律机制的必要性

（一）各国发展面临诸多风险与挑战的现实选择

经济全球化、科技进步为各国发展不仅带来机遇，也带来风险与挑战。加之地缘政治、全球环境危机等因素使得这些风险和挑战变得更加不可控。为应对这些风险与挑战，各国都积极寻求保证本国能源安全和能源稳定供给的种种途径。因牵涉人类未来生存，各国政府必须解决此问题，它也成为各国对外政策的优先方向之一。为确保各自的国家利益，能源出口国、进口国、跨境能源运输国均倾向于建立起互补互利的合作关系。随着它们之间相互依赖程度的加深，加强区域和全球范围内的能源合作已然成为一种不可逆的趋势和选择。

（二）进一步加强和巩固上合组织成员国间国际能源合作的制度保障之需

探讨并最终构建上合组织各成员国都能接受的能源合作法律模式是必然的选择，对进一步推动上合组织能源合作具有重要作用。国际能源合作本身就是一个充满变数的过程，合作与冲突相生相伴，由此决定了能源合作规则容易生变。因此，必须研究国际能源合作需要遵循的规则、影响因素，特别是法律因素，以及现有的国际能源合作条约及实践并进行比对，以便确立为上合组织各成员国均能接受的能源合作法律模式。

构建上合组织能源合作法律框架的相关思考

1951年4月，欧洲六国签署《欧洲煤钢共同体条约》，1952年该条约生效，宣告了欧洲煤钢共同体的建立。1957年3月，《欧洲煤钢联营条约》成员国签订《罗马条约》，决定成立共同市场及原子能共同体。上合组织能源合作法律框架的构建可以参考上述条约，签订类似的《上合组织能源俱乐部》，着手建立业已提出的“能源俱乐部”。

（一）《上合组织能源俱乐部》的内容

《上合组织能源俱乐部》的内容可以包括但不限于序文、宗旨与原则、成员国的资格及其权利与义务、组织结构、职权范围、决策程序及表决制度、能源贸易和运输保护、投资保护、能源技术合作、能源效率及争端解决等。

（二）“上合组织能源俱乐部”的宗旨与原则

“上合组织能源俱乐部”的宗旨为，通过“上合组织能源俱乐部”的建立，促进成员国在能源领域的长效合作，维护地区能源安全，为各成员国经济的增长以及人民生活水平的提高做出贡献。因此，“上合组织能源俱乐部”及其成员国应遵行下列原则：

国际能源合作原则。能源法中的“国际能源合作原则”是指为谋求共同利益，国际社会各成员在保障本国能源安全和能源稳定供给的事业中，本着全球伙伴和协作精神采取共同行动。为维护上合组织地区的能源安全，在能源这个前提和基础之上，各成员国应更加注重各国家的彼此协调。一方面各国对其境内的能源拥有永久，另一方面各国有权按照本国的能源政策开发利用其能源，亦有义务确保此类活动不致损害他国的合法利益。应在国家能源与国际能源合作之间寻找到一个平衡点，既能维护国家的能源，又能广泛深入地进行国际能源合作。

能源可持续发展原则。在传统可持续发展原则应有之义的基础上，能源可持续发展原则的内容还包括：促进能源的使用效率以及新能源的利用；加强能源合作尤其是新技术利用上的合作。各国在未来的一段时间内仍将传统能源（煤、石油、天然气）作为主要能源使用，这就要求进一步深化国际合作，特别是在创新合作模式和能源技术合作等方面有所作为，并通过共同行动来减少环境污染。

能源安全原则。就国际能源合作而言，最普遍意义上的能源安全应保证：一是稳定供给，指在相当长的一段时期内，一国能够持续获得保障其国民经济发展和人民正常生活之需的能源。它涵盖以下方面：国内基础设施完整性或可容量；进口来源的多样化；合约的机动性；资源开发的参与度；可靠的运输路线或系统等。二是平等供给，指无论是发达国家还是发展中国家都能够获得满足其国内需求的能源供给，以维持人民的正常生活水平。三是能源的安全使用，即能源的开发与利用不应对人类自身生存与发展的环境构成大的威胁。

（三）“上合组织能源俱乐部”的组织结构

一是部长级会议，是能源俱乐部成员国的部长们举行的集体会议。作为能源俱乐部的最高决策机构，其职权是广泛的。但其主要职权是负责能源贸易与运输及与其相关的投资、技术合作与发展等的谈判，并通过谈判创立、修改能源俱乐部属下的各项法律规则。

二是总理事会、能源政策审查机构、争端解决机构，它们在部长级会议闭会期间负责处理能源俱乐部的日常机构，由所有能源俱乐部成员组成。总理事会为执行机构，负责监督能源俱乐部属下各协议和部长级会议的执行，并负责协调和监督俱乐部各下设分理事会、委员会、工作组的工作，接受和评价它们的工作报告；能源政策审查机构对成员国的能源贸易与运输及与其有关的投资、技术合作与发展等政策进行定期审查；争端解决机构的主要任务是解释和适用上合组织能源俱乐部及其实施规则，裁决成员国间的能源合作争端。

三是秘书长和秘书处，是能源俱乐部的行政机构。秘书长是能源俱乐部秘书处的首脑，其人选由部长级会议指定，其工作中的权力、职责、服务条件和任期也由部长级会议以立法方式确定。秘书长以个人身份为俱乐部服务，不听命于任何政府或俱乐部之外的任何当局。秘书处的工作由秘书长指导，为俱乐部的各种机构活动提供秘书。

四是其他附属机构。根据需要，在业务主管机关或执行机构之下可以设立若干辅的附属机构，如预算委员会、各相关工作小组等。

（四）“上合组织能源俱乐部”的法律地位

Bernhardt Rudolf认为：The term“international organizations”denotes an association of States established by and based upon a treaty，which pursues common aims and which has its own special organs to fulfil particular functions within the organization.据此定义，“上合组织能源俱乐部”将来应当具有国际人格。第一，它是成员国政府按照现代国际法原则设立的，是国家间组织。第二，《上合组织能源俱乐部》是该组织据以成立和运作的基础。第三，该组织有特定的宗旨和目的。第四，它有一套常设的组织机构。

（五）“上合组织能源俱乐部”的决策机制

国际组织的决策机制是指对组织内有关事项作出决策时所应遵循的程序性规则。任何健全的组织都具备一套相对完整的决策机制，“上合组织能源俱乐部”亦不应例外。

部长级会议和总理事会决定的一般事项采“协商一致”原则，只要出席会议的成员中没有对决议的通过表示正式的反对，就认为有关决议已协商一致通过。如一项决议无法协商一致，则投票决定。投票权为一方一票，另有规定的除外。对于《上合组织能源俱乐部》及俱乐部有关协定条款及文件内容的解释由部长级会议及总理事会作出，并经由俱乐部成员方2/3多数票决定。部长级会议可以豁免《上合组织能源俱乐部》及其相关附件项下的义务，在不能达成协商一致时，这些义务的豁免需经成员国3/4的成员通过。《上合组织能源俱乐部》任一成员或理事会可以向部长级会议提出对及其相关附件的修改。如部长级会议不能达成一致的，则需经2/3的全体成员国同意，另有规定的除外。

（六）“上合组织能源俱乐部”决议的履行及监督机制

“上合组织能源俱乐部”的决议对各成员国有约束力，各成员国应据其本国宪法制定法律以实施有关决议。“上合组织能源俱乐部”可设立专门的争端解决机构来裁决成员国间能源合作争端，争端解决机构的审理不仅包括事实审，还包括法律审，即对成员国的相关国内法规与俱乐部的宗旨是否一致进行裁决，但其裁决的效力只及于该案。为保障有关决议的履行和实施，“上合组织能源俱乐部”秘书处可以接受任一成员方对他成员方的相关法律机制或能源俱乐部的任何决议实施效果进行评审的请求，并向部长级会议递呈报告以供审议，这些评审结果将反馈到其后的磋商进程中，以便进一步制定有关合作计划，从而实现能源俱乐部的宗旨。

结论

中国应积极推进、广泛参与上合组织国际能源合作法律机制的建设。对于中国与俄罗斯、中亚国家间能源合作中出现的矛盾与纠纷，多边制度可为当事方提供维护其合法权益的法律依据及争端解决场所。此外，在俄罗斯加入WTO后，中国应更为积极地推进将能源贸易纳入WTO多边规则管制当中。多哈回合已启动能源议题的谈判，但此议题关涉国计民生，影响甚巨，因此进展不大。目前WTO框架下的能源贸易规则仍然充满了不确定性，而中国应从进口国立场出发破除WTO框架下既存的关于能源贸易管制规范的例外性规定及其宽泛性解释，提议有助于稳定的能源供给与保障的条款。

但不管是区域性能源合作制度还是WTO框架下的能源合作制度，都不能为保障中国的能源安全提供万全之策。因而，中国应在积极推进能源合作多边体制的同时，进一步深化双边能源合作。基于国家能源政策目标，有针对性地签订双边能源合作协定。因此，强化能源合作双边协定应是今后中国国际能源合作法律制度建设的重点。

终上所述，立足双边、推动多边，应是中国推动上合组织能源合作调整与完善的指导方针，也是中国发挥作用的切入点。

参考文献：

1.上海合作组织.http：///CN11/show.asp？id=162.

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3.岳树梅.国际能源合作法律框架构建研究.政治与法律，2008（2）

4.[希]亚里士多德.政治学.商务印书馆，1965

5.沈宗灵著.现代西方法律哲学.法律出版社，1983

6.See Bernhardt Rudolf ed. Encyclopedia of Public International Law，Amsterdam，North-Holland Publishing Company， vol. 2，1995

7.韩立余.全球金融危机后国际贸易制度的完善与中国的对策.法学家，2012（2）

作者简介：

吴晓燕（1978年-），女，新疆呼图壁人，新疆财经大学法学院讲师，中国人民大学法学院博士研究生，研究方向：国际经济法。