过程常态化:加强代表履行职务的保障机制

2012年全国两会之所以格外引人关注，除了十的因素外，还有一个背景，就是这次两会，是本届人大代表、政协委员的任期收官之年。“该提的提了，该说的说了，没啥新话了”，对2012年两会代表、委员参政议政的热情，一些人产生了这样的猜测。实际情况果真如此吗？《人民日报》的调查显示，实际情况是，本届两会最后一年，代表、委员们履职的紧迫感更强，参政议政的热情更高，履职水平逐年提升，履职过程逐步常态化。这背后，离不开近年来人大代表履行职务保障机制的逐年加强。

2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的决定。这次《代表法》修改，很好地将2005年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的精神上升为法律规定，同时吸收了地方各级人大常委会多年来一些好的经验和做法，使人大代表履行职务的保障机制进一步得到加强。

人大代表是国家权力机关的组成人员，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是人民代表大会的主体。只有人大代表的应有作用得到充分发挥，人民委托的权力能够有效行使，在履行法定职责得到保障的前提下，人民当家做主才能得到保证，社会主义民主政治才能健康有序发展。因此，人大代表依法履行职责，充分发挥作用，既需要内在自身素质的不断提高，也需要外在的保障和服务。但长期以来，我国人民代表大会制度建设只注重了代表的广泛性，却忽视了代表履职的实效性，致使人民代表的职务履行虚化，与人民的期待还有一定距离。这其中非常重要的原因就是忽略了保障代表职务履行的制度建设。

在过去很长一段时期内，我们将代表资格视为一种荣誉称号，将许多英雄人物、劳动模范和党政领导人推上人大代表的岗位。改革开放以来，特别是随着政治体制改革的深入，人大代表的结构和角色意识发生了很大变化，他们不再是“投票机器”、“民主的花瓶”，而是逐步趋向认真地履行职责，真实地代表人民参政、议政和督政。人们对人大代表的观念也发生了变化，人大代表已经成为具有职权与责任的一项职务。与其他国家机关的工作人员一样，人大代表作为一项职务，要行使职权必须有相应的职务保障。但在一些地方，代表知情知政得不到保障，在履职的时间、经费等方面存在一些困难。有的代表在履职过程中，被监督对象视为“刁民”，甚至遭受打击的情况也有。

同时，综合媒体报道不难发现在各级人大中，也还存在“无故不出席人代会”、“开会跑项目”、“举手代表”、“代表代表、散会就了”等现象。兴仁县人大选联委王得声早在2008年就撰文指出，有的代表得过且过，形同于老百姓，失去了选民的信任；有的“下选”代表很少接触选民，选民不知他是谁；有的代表背离人民群众的利益，利用手中权力，做违法违纪之事，甚至利用代表职务干涉司法机关对个案的处理，或者利用代表职务干涉招标投标等活动，产生了较多负面影响；有的代表当“好好先生”，明哲保身，但求无过，根本没有发挥或充分发挥代表应有的职能作用。因此，进一步加强对代表履职的保障激励和监督机制建设，是人大代表职务特性的必然要求，是代表职务履行的必要条件，也是人大代表制度规范运行的支撑。

有鉴于人大代表履职在人民代表大会制度运行过程中有着突出重要的作用，中央高度重视发挥人大代表的积极作用。2005年5月，中共中央以中发（2005）9号文件的形式转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（简称中央9号文件），要求建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作的实效。十一届全国人大常委会第十七次会议通过《代表法》修正案，将中央9号文件精神具体化和法制化。

2012年3月9日，第十一届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，听取全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告。吴邦国委员长表示，2011年全国人大常委会坚持为代表服务的思想，提高服务保障工作水平。加强代表专题调研和集中视察组织服务工作，1800多名代表参加专题调研，1700多名代表参加集中视察，形成100多份调研报告，为中央和地方决策提供了参考，也对提高代表议案和建议质量发挥了重要作用。十一届全国人大代表的任期还有一年。过去4年来，代表们以高度的使命感和责任感，不负重托、恪尽职守，认真执行代表职务，依法参与管理国家事务。广大代表来自各地区、各民族、各方面，工作和生活在人民中间，对党和国家方针政策、宪法法律的贯彻实施情况有切身体会，对人民群众的生活和愿望有直接感受，对基层的情况和问题有深入了解。大家充分发挥同人民群众联系密切的优势，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，为坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作作出了积极贡献。

吴邦国委员长指出，2012年常委会将通过六方面监督工作，推动中央重大决策部署的贯彻落实。一是听取审议国务院关于调整国民收入分配、国有企业改革与发展、县级基本财力保障机制运行、农田水利建设、土地管理和矿产资源开发利用及保护等工作情况的报告，检查农业法实施情况，督促有关方面在转方式、调结构上取得新进展。二是听取审议国务院关于保障饮用水安全、社会救助等工作情况的报告，检查残疾人保障法实施情况，督促有关方面加大保障和改善民生工作力度。三是听取审议国务院关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣工作情况的报告，检查文物保护法实施情况，推动党的十七届六中全会精神的贯彻落实。四是听取审议计划、预算执行情况报告以及中央决算报告和审计工作报告，审查批准2011年中央决算，推动贯彻落实中央宏观调控政策，促进经济平稳较快发展。五是听取审议国务院关于外国人入出境及居留就业管理工作、监狱法实施和监狱工作、禁毒法实施和禁毒工作情况等报告，推动社会管理创新。六是听取审议最高人民法院关于知识产权审判工作情况的报告、最高人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告，促进公正廉洁司法。为强化对有关工作的监督，将选择国有企业改革与发展、农田水利建设、保障饮用水安全等开展专题询问，并就加快转变经济发展方式、加强环境保护、城市社区建设等方面的有关问题开展专题调研。

专栏 2

人大执法检查4部法律实施情况 开展3次专题询问

监督工作，是全国人大常委会的一项重要工作。在过去的一年里，全国人大常委会紧紧围绕国计与民生，加大监督力度，提高监督水平，增强监督实效，解决群众关注的热点难点问题。《法制日报》2012年2月24日报道称，2011年4月以来，共对4部法律的实施情况开展了执法检查；听取了国务院、最高人民法院、最高人民检察院的14个工作报告；开展了3次专题询问。

执法检查，是全国人大常委会监督工作的一项重要内容。在2011年里，全国人大常委会开展的执法检查大都紧贴民生热点。

――食品安全事关人民群众身体健康和生命安全。2011年3月至5月，全国人大常委会执法检查组分赴7个省区市检查法律实施情况，并委托其他24个省区市人大常委会进行了自查，在充分掌握第一手材料的基础上，有针对性地提出改进工作的意见和建议。

――“就业乃民生之本”。2011年7月，全国人大常委会启动了劳动合同法第二次执法检查，各检查组深入各地，到生产一线倾听劳动者的心声。

――每个人的明天都是老人。为切实维护老年人合法权益，2011年全国人大常委会开展老年人权益保障法执法检查，在掌握大量第一手材料的基础上，提出了许多改进老龄工作和完善相关法律的建议。

开展专题询问，是最近几年全国人大常委会在完善监督工作方式方法、加大监督工作力度方面的一个亮点。2011年全国人大常委会开展3场专题询问，内容都是当前关注度高的民生问题。如，就城镇保障性住房建设和管理问题展开专题询问，就国家中长期教育改革和发展规划纲要实施情况的报告展开专题询问，等等。

资料来源：《法制日报》2012年2月24日