农村土地征用过程中失地农民的权益保障机制研究

摘要:近年来,随着城市化进程的加快以及经济的持续快速发展,越来越多的土地被征用。由此引发的征地补偿费用管理混乱、乱占、浪费土地等问题不仅极大地损害了失地农民的权益,而且给社会稳定埋下了隐患。因此,必须制定出一整套失地农民的权益保障机制,以保护农民的合法权益。

关键词:农村土地;失地农民;权益保障

中图分类号:F84 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)10-0034-02

收稿日期:2010-01-19

作者简介:丁杨(1985-),女,山西太原人,硕士研究生,从事农业可持续发展研究。

土地是农民最基本的生活保障,具备就业、养老、经济收益等一系列功能。尽管中国广大农民素质良莠不齐,但只要农民有了土地,就意味着农民的生存有了保障。伴随着中国工业化和城镇化进程的推进,大量的农用土地被转为城市用地,由此造成了大量的“失地农民”。现代农业经济理论认为,每征用一亩地,就伴随着1.5个农民失业 [1]。此外还有专家预测,城市化水平每提高1个百分点,约需征用土地20万亩,从而新增10万左右的失地农民,到2030年中国失地农民将剧增至1.1亿人 [2]。因此,如何既能促进政府征地工作的顺利开展,继续加快城市化进程,又能促使被征地农民的利益得到切实保障,成为政府当前的工作重心,也是学术界亟待研究和解决的课题。

一、失地农民的权益保障机制现状

1.征地补偿方面。征地补偿标准过低。按照《土地管理法》第47条的规定,补偿费用标准不管是低限还是高限,都不能保持失地农民的原有收入水平,更不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失 [3]。征地补偿标准不仅偏低,而且还会出现基层组织对补偿金滥用,如挪用补偿金进行其他投资,部分基层领导任意占用等问题,造成发放到农民手中的补偿金微乎其微。

2.土地管理方面。中国在土地管理方面不严格。一些地方不具备条件,不经批准,盲目兴建开发区。一些城市为追求政绩,盲目征地,用于建宽马路、广场等。还有一些地方为满足投资商多占土地的不合理要求,压低地价,甚至以“零地价”招商。这些问题都造成了土地的不合理利用而且对失地农民的切身权益造成损害。

3.社会保障方面。将失地农民纳入社会保障体系,主要包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助等。而在中国现实的征地过程中,当地政府采用土地低进高出的方法来获取高额差价,对农民采用一次性货币补偿的办法,农民失去土地后无稳定的经济来源,没有多余的钱去缴费参加养老保险,再加上失地农民就业渠道狭窄,失地农民的生活水平逐渐降低。

4.教育与就业培训方面。由于现在很多地区采取的还是一次性补偿的征地方式,而这些钱大多被农民用来偿还债务、子女教育与婚嫁、房屋建造等,这些钱并不会保障农民的一生反而短期内就会用光,加之农民失去了经济支柱的土地,没有稳定的经济收入,微薄的经济实力难以完成子女的教育,更难以支出昂贵的就业培训费,因而农民素质得不到提高,再就业更是难上加难。

二、失地农民权益受损的原因

中国工业化、城镇化的进程使得大量的土地被征用,在这个过程中,许多失地农民的权益受到损害,导致其权益受损的根本原因就是中国的土地征用制度存在很大的缺陷。中国现在土地征用制度形成于计划经济时代,其主要特征是政府用行政命令代替市场机制,由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程,而基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地,是当前农民利益流失最严重的一条渠道 [4]。根据中国宪法,农民享有知情权、参与权、决策权、享有权等权利,但这些权利都在强制性的征地过程中部分地或完全地被剥夺了。具体有以下几个方面:

1.现行的土地征用制度不完善。主要表现为:1)征地补偿费用标准不合理。现行的土地征用制度只考虑被征地农民的生产和生活水平不降低,而没有从资产的角度考虑因征地而使农民失去赖以生存的基础,这非常不合理。2)土地征用程序存在缺陷。被征地农民依法享有知情权、参与权、上诉权,而中国的征地是以国家强制为基础,且决策不透明,被征地单位只有配合的义务,应有的权利没有得到保证,这很不公平。

2.土地征用没有合理的法律作保障。中国目前还没有完整的《土地征用法》等法律来规范土地征用过程中各主体的权利与义务,这导致征地的随意性很大,农民的相关权益得不到法律的保护,社会保障难以实现。

3.农民的利益诉求渠道不畅通。在中国有许多社会阶层,它们都有着畅通的表达利益诉求的渠道,如工人的工会、商人的商会、学生的学联、妇女的妇联,而占中国人口大多数的农民却没有自己的组织,不能代表农民与政府及其他社会组织进行谈判,在与其的利益博弈中始终处于弱势。这是失地农民权益受损的一个重要原因。

三、完善失地农民权益保障机制的对策

征地虽然是中国经济发展和农村城市化进程的客观需要,但我们也必须高度重视并妥善处理工业增长和农业稳定的关系,经济的发展不能建立在牺牲农民利益的基础上。因此保障农民的合法权益,构建一整套完善的失地农民权益保障机制是非常重要的。

1.改革不合理的制度。改革不合理的制度包括土地所有权制度、土地征用制度、争议仲裁制度、就业用工制度、户籍制度等。中国的农村土地属于集体所有,经营权又属于个人所有,使得“集体所有”的范围缺乏明确规范,导致权责不明。因此,保障失地农民最重要的工作就是要先明确土地产权,完善相关立法工作,征用土地时必须让农民有知情权、参与权和监督权,使整个土地交易过程公开透明,降低人为因素。其次要推行和完善《土地征用法》,明确各主体在土地上的权利和义务,严格界定征地目的和范围,规范征地补偿标准,完善征地程序等。此外,对赔偿问题有争议的可以依法申诉,以保障农民的合法权益。

2.完善失地农民再就业扶持机制。首先要建立失地农民再就业培训机制,因很多农民用完补偿款后无力再缴就业培训费,因此各级政府要拿出一部分土地出让金免费给予失地农民就业指导、技能培训,帮助其再次走上就业岗位。其次要建立和完善留地安置制度。实践表明,通过“留地安置”制度发展村集体经济组织,可以成为解决失地农民就业问题的一个重要途径。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充,表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位,这不失为对失地农民的一种有效的安置方法。

3.完善社会保障机制。从长远看,社会保障是保障失地农民权益的根本途径。对于保障资金应坚持政府、村集体、个人共同出资的原则,改变现有的一次性货币安置为主的补偿机制。对于完全失地的农民,应鼓励其加入城镇居民社会养老保险体系;对部分征地的农民,应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障,也可以鼓励失地农民参加商业保险 [5]。

4.培育农民合作组织,疏通失地农民利益表达机制。失地农民是社会的弱势群体,其权益受到损害时由于无力支付寻求行政救济的成本,始终无法享有合法的权益。因此,要培育一定的组织如农民协会等能够代表广大弱势农民的组织,代表农民与政府和其他社会组织进行对话、沟通,提高农民的谈判力,以保护农民的合法利益。

参考文献:

[1]林全,黎东升.失地农民社会保障和就业困境导向[J].长江大学学报,2007,(4):118-120.

[2]卢继宏,郭建军.政府在失地农民权益保障中的角色定位[J].农村经济,2008,(2):67-69.

[3].

[4]韩俊.失地农民的就业与社会保障[J].决策管理,2005,(13):28-29.

[5]付洪利,张友祥.完善中国失地农民权益保障机制探析[J].集团经济研究,2006,(115):96-97.