外国金融保险机制的启发

l存款保险概述

存款保险是指为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，各成员金融机构向保险机构交纳保险费;而当成员金融机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。其核心就在于为金融体系提供一张安全网，防止存款者因个别金融机构倒闭而对其它金融机构失去信心，由此导致挤兑，引发银行恐慌和金融危机。

银行(或其他储蓄机构)具有充当存款人和贷款人中介的功能。这种中介功能使得它们在流动性和偿付能力方面处于风险之中。银行的流动性风险来源于他们将短期的流动性资产转变为流动隆弱的长期贷款。借贷功能取决于面对各种借款人时，银行根据其个人信息，作出理性的信贷决定的独特能力。因为贷款的发放依据私人信息，所以贷款并不容易市场化。对于缺乏专业知识和经验的普通存款人而言，由于信贷功能中缺乏透明度(或者不透明)，难于掌握银行的支付能力。如果存款人对于银行的偿付能力缺乏信任，在没有存款保险的情况下，他们很可能在短期内就会抽回资金。而存款货币机构的高负债经营和部分准备金制度使其具有内在的不稳定性。银行是经济的中心，易受挤兑传染和流动性危机的攻击。为了保证金融安全与经济发展，各个国家纷纷建立金融安全网。金融安全网一般包括最后贷款人(中央银行)、审慎的监管结构和存款保险。一旦发生银行倒闭，存款保险能够在保险范围内保护存款人。如果设计恰当，这种保护可以大大减少挤兑传染的可能。

2几个主要发达国家金融保险制度的比较与分析

2.1美国金融保险制度

2.1.1建立背景

美国是世界上最早建立存款保险制度的国家，20世纪30年代的经济大萧条，导致全美先后有9755家银行倒闭，存款人损失约14亿美元。美国金融体系遭受重创。为了应对危机，美国国会采取了一系列行动，包括1933年6月通过了“格拉斯—斯蒂格尔法”，其中很重要的一条就是成立美国联邦存款保险公司(FDIC)。1933年7月FDIC正式成立，1934年设立了联邦储蓄信贷保险公司，负责向储蓄信贷协会提供存款保险。

2.1.2制度安排

保险机构:美国的FDIC是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。FDIC的首要职能是存款保险，它为全美9900多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种存款账户提供限额10万美元的保险，全美约有97%的银行存款人的存款接受了FDIC的保险。

投保形式:美国按“属地”原则，实行强制与自愿相结合投保方式。在美国境内吸收存款的全部金融机构包括本国的、外国银行的分支机构和附属机构均属投保人，而本国银行在境外的分支机构则排除在外。根据《格拉斯•斯蒂格尔法》的规定，对联邦注册、州注册且为联邦储备会员的商业银行、在联邦注册的相互银行和储蓄贷款社必须参加FDIC的存款保险，对其他金融机构采取自愿方式。

资金来源:FDIC没有从美国国会获得过拨款，FDIC最初启动资金是向联邦储备体系成员银行征收的保险费和美国财政部1.5亿美元的贷款(已于1948年还清)。以后，它一直依靠银行和储蓄协会缴纳的保险费和投资美国政府财政债券收入积累保险基金。到2000年底，其营运资金达到464亿美元。

保险存款的种类:美国的FDIC只对银行存款人提供保险保护，不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益。FDIC只对支票账户、储蓄账户、存单、退体金账户等银行存款账户进行保险，对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。

存款保险的保护程度:美国最初时，保险赔付限额仅限于每位存款人2500美元，随着国民收入水平的提高和通货膨胀的加剧，保险限额不断提高。根据1980年的“放松存款机构管制和货币控制法”，FDIC提高了存款保险限额，对所有种类的存款账户保险限额都提高到10万美元，即存款人的储蓄、支票以及其他存款账户合并在一起，保险的最高额度达到10万美元。

2.1.3作用与局限

美国存款保险制度建立之初，从1933年到1980年，确实起到了维护社会稳定的作用，每年倒闭的金融机构所占的比例较小，存款保险基金的偿付能力没有受到威胁。到上世纪80年代的后期，道德风险的缺陷日益显现。一是存款人在受到存款保险的保护下产生的道德风险，股东儿乎没有资金处于危险之中，存款人缺乏动力去监控约束股东。二是由于银行在实行存款保险之后，所受到的失去存款来源的威胁减少，从事高风险业务的动机大增。固定费率也是造成道德风险的主要原因。同等规模的但是风险较大的银行并不用支付更多的保险费。后来通过实施基于风险的差别保险费率和赋予联邦存款保险公司“迅速采取纠正行动”的权利，并将全额补偿改为按照比例赔偿的方法来降低道德风险。

2.2德国金融保险制度

2.2.1建立背景

德国商业银行部门高度集中，其中4家最大银行的资产和存款分别占总量的一半以上。早在1974年，由于当时最大的私人商业银行赫斯塔特银行的倒闭事件对社会造成了很大的震动，三大银行集团为了避免政府干预的发生，各自建立了存款保险方案，即相继设立了商业银行存款担保基金、储蓄银行保障基金和信用合作保障方案。政府强制性存款保险体系是为了适应《欧盟存款保险指引》中欧盟成员国必须根据该指引于1995年7月l日起制定实施本国相应的法规并建立强制性存款保险制度的规定，而于1998年8月建立起来的。

2.2.2制度安排

投保方式:德国按“属地”兼“属人”原则，实行自愿投保方式。德国将其境内营运的所有商业银行(包括外国银行在德国的分支机构)以及德国银行境外分支行均列为保护对象，但是，具有投保人资格的金融机构可以自由选择是否参加存款保险。德国模式兼顾“属地”和“属人”原则，保险范围较广，但自愿投保方式极易造成“逆向选择”。

资金来源:公共存款保险基金来自于向投保机构事前征收的保费，为补充资金，基金管理者也可以从市场上筹集资金。投保机构每年所交保费应占其受保存款的0.03%，但为满足资金需求，基金管理者有可能向投保机构征收一定的特殊保费。私立存款保险基金同样来源于投保机构交纳的保费，并且私立基金没有其他外部筹资渠道。

保险存款的种类:德国存款担保基金原则上对银行业务中涉及的银行对所有的非银行机构的债务、对投资公司的债务、债券等保管银行业务的债务均予以保障。

存款保险保障的程度:德国信用合作社、储蓄银行及其信贷银行的存款者，所受保障的最高限额是所在银行责任自有资本的30%。银行的最低资本为50。万欧元，被保险存款的最低额度为150万欧元。小型的金融机构，其每个存款者所受到的保障至少达到180万马克(约9。万欧元)，这一非常高的限额几乎等于对存款进行全部保险。

2.2.3作用与局限

参照国际基金组织“最佳实践准则”，德国的公共存款保险制度的局限性表现在以下的几个方面:(1)由于没有采取监管者迅速处置倒闭的存款保险机构的“迅速纠正行为”(PCA)制度，在发生倒闭事件时，会因为时间拖的比较长而增加成本。因为没有采取根据风险收取保费的制度，所以会产生道德风险。(2)没有适当的信息披露。(3)没有确保与最终贷款人和监管者之间的紧密联系。德国的存款保险制度具有独特的运行机制，根据《欧盟投资人补偿指引》的要求建立的强制性的存款保险制度，与各银行协会管理的非官方存款保险制度并存，相互补充，是维持德国银行体系稳健的根本保证，成为国际上存款制度成功运作的典范。德国存款保险制度自建立以来从未发生过大银行的倒闭或系统性银行危机，只出现过小银行倒闭现象。

2.3日本金融保险制度

2.3.1建立背景

日本存款保险制度建立于1957年，日本金融当局当时意识到存款保险对维护金融稳定的作用，向国会提交了“存款保障制度基金法案”。1971年，日本国会公布了“存款保险法”，设立日本存款保险公司。

2.3.2制度安排

投保方式:日本按“属人”原则，实行强制投保方式。日本的存款保险基金对所有在日本注册的银行及其海外分支机构的日元存款都给予保险，排除外国银行在日本的分支机构的投保人资格。并要求所有保险对象都必须投保。

资金来源:日本存款保险公司的初始资本金为4.5亿日元，其中，日本政府、日本央行和私人金融机构各出资l/3。此后，日本政府又于1996年7月出资50亿日元从房屋贷款管理公司购买了其转出的不良房屋抵押贷款。现在，日本政府的资本金占日本存款保险公司全部资本金的95%。

存款保险保障程度:日本在1971年开始采用存款保险制度时，其保险限额为10。万日元，到1974年就增至300万日元。自1986年，包括本息在内，存款保险限额增至1000万日元。2002年4月1日起，日本正式解除银行存款保险制度。日本的银行、金融机构一旦倒闭，政府不再对储户的存款承担全额保护的义务。具体来说，银行保险制度解除分为两步走:第一步，从4月l日起，银行一旦倒闭的话，原存款保险对象总计1000万日元及利息的财产受到保护，超出部分根据银行的财务状况结算支付。第二步，从2003年4月1日起，除了国债和邮政储蓄之外，银行存款保险制度全面解除。

2.3.3作用与局限

DICJ在处置问题金融机构的过程中所发挥的作用可以归纳为四种:第一，推行存款保险制度，为储户设立安全网;第二，恢复金融机构的监管地位;第三，支持整理回购机构(RCC)的回购业务，追诉相关人员的法律责任;最后，将破产银行的不良债权予以资本化以及收购健全金融机构的不良债权。日本存款保险体系存在的最大问题是忽视了道德风险的存在。由此产生的经济低效问题主要是由于:未运用风险差别费率制度;未运用存款人共同保险的方式;对存款人提供了过度的保护措施;政府不愿明确区分经营不善和经营好的银行;没有对接受注资的机构施加足够的限制条件;当存款保险公司对金融机构实施援助时，没有对经理人/股东予以足够的约束;没有充分利用市场价值会计法，导致更侧重会计本身，而不是金融机构的经济资本，因此防碍了衡量金融机构稳健程度的准确性。日本存款保险制度存在的第二个严重问题是体系的初始资金不足，加重了纳税人的负担，使之无法承受。日本政府也发现了其存款保险制度中的不足，采取了一些改革措施，来使其存款保险制度更加起到稳定金融秩序的作用。

3发达国家金融保险制度对我国的启示

3.1我国建立金融保险制度的必要性

在国际货币基金组织的183个成员国中，67个国家的存款保险制度是以法律的形式予以明确规定的。尚未建立明确存款保险制度的国家均存在隐性担保。事实证明明确的存款保险制度有着不可替代的优势。同时随着中国承诺的金融业开放的时间表的临近，四大国有商业银行的股份制改革的进一步深化，金融机构的退出机制真正的实行，国家的隐性担保就会逐渐淡化。虽然存在其他投资方式的分流，中国居民特别是中小储户的主要投资方式还是首选存款。因此，市场迫切呼唤与国际接轨的存款保险制度来保障中小储户的利益，维护金融体系的安全与稳定。建立存款保险制度的理由包括:(l)稳定金融，防止银行危机。(2)保护存款人尤其是中小存款人的利益。(3)体现公平公正的原则。我国的四大国有商业银行有国家信用作保证，而其它股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社被排除在外，明显有失公允。(4)促进中小银行的发展，优化金融结构，提高资源配置效率。

3.2建立金融保险制度应注意的有关问题

3.2.1应制定存款保险的法律法规，使存款保险制度在建立之初就有法可依，而不是先试行，后逐渐地根据情况再制定政策。

3.2.2防范存款保险可能产生的道德风险问题。可以实施基于风险的差别保险费率，赋予存款保险公司“迅速采取纠正行动”的权利，以最小成本和最快处置的原则来处置倒闭的银行。以按照比例赔偿的方法来降低道德风险。

3.2.3提高公众的风险防范意识。由于存款保险制度的存在，会使存款人过分依赖存款保险机构，而不关心银行的经营状况。诱导存款人对银行机构的风险掉以轻心。从而鼓励存款人将款项存入那些许诺给最高利息的金融机构，而对这些机构的管理水平和资金实力是否弱于它们的竞争对手并不十分关心。要让公众和广大的储户真正关心存款保险的安全。

3.2.4存款保险机构应具有充足的资金来源。八十年代联邦储蓄信贷保险公司在处置储蓄信贷协会危机中，由于缺乏资金，不能迅速关闭失去清偿能力的储蓄信贷协会，不得不让倒闭储蓄信贷协会继续经营，结果是延迟了处置时间，加大了处置成本，最终导致联邦储蓄信贷保险公司也被迫倒闭。

3.2.5建立有效的金融监管体系。进一步完善金融监管法规;建立和实施审慎监管标准，进一步完善2002年1月1日开始在各类银行全面推行的贷款质量五级分类制度。督促商业银行建立动态的、多渠道的资本金补充机制。实行审慎会计制度，建立信息披露制度，督促商业银行及时、完整、真实地披露经营信息。加强对商业银行法人治理结构的监管，真正发挥股东代表大会、董事会和监事会的作用。监管重点是检查商业银行对风险的管理过程和管理方法是否充分有效，监督商业银行健全内部稽核体制。完善金融监管体制。进一步完善金融监管责任制。继续实行并完善银行、证券、保险分业经营、分业监管的体制，加强人民银行、证监会、保监会三大监管机构间的沟通协调，建立制度化的磋商机制，合理界定交叉业务的监管责任，解决分业监管中的政策协调问题，共享监管信息，联合研究金融监管中的一些重大问题。