农民专业合作社治理结构优化对策

[提要] 近年来，娄底市农民专业合作社发展较快，数量规模不断壮大，辐射领域不断增强，合作层次不断提升，领办主体不断多元。课题组随机抽取15家农民专业合作社，对其治理结构进行问卷调查和分析。发现娄底市农民专业合作社治理结构存在的突出问题，分析其原因，并提出优化建议。

关键词：农民；合作社；治理结构

基金项目：湖南省社科基金重点委托项目（编号：14WTB38）；湖南省社科基金项目（编号：14YBA208）；湖南省青年社会科学工作委员会项目（编号：XSP2014005）；湖南省高校创新平台开放基金项目（编号：14K049）

中图分类号：F276.2 文献标识码：A

收录日期：2015年4月30日

娄底市将农民专业合作社发展扶持纳入对县市区重点工作目标管理考核内容，先后下发《关于加快发展农民专业合作组织的意见》和《关于进一步扶持农民专业合作社快速发展的意见》两个文件，要求各县市区至少办好1个省级示范合作社，6个市级示范合作社，12个县级示范合作社，争取到2015年底实现全市农民专业合作社数量达1，000家以上，农户成员覆盖面达到35%以上，合作社成员的人均收入比当地农民人均收入水平高30%以上。

一、农民专业合作社发展状况

（一）数量规模不断壮大。近几年在娄底市政府的领导下，各级部门紧紧围绕“加快发展、提升质量、注重规范、完善管理、优化服务”的目标，不断深化发展意识，切实加强组织领导，健全组织工作机构，规范完善运行机制，发挥示范引导效应，扎实开展农民专业合作社发展指导、规范管理工作和各级各类示范社建设行动，娄底市农民专业合作社如雨后春笋蓬勃发展，不断壮大，逐渐成为一支引领社会主义新农村建设的新力军，促进现代农业发展的有力推手，增加农民收入的有效载体。截至2013年底，娄底市共有农民专业合作社964个，其中种植大户领办型合作社767家，占比79.6%；龙头企业领办型合作社55家，占比5.7%；协会组织领办型合作社93家，占比9.65%；社员11.0332万人；合作社固定资产总额达24.12亿元，年总收入32.5亿元，年纯收入4.46亿元，返还社员利润2.16亿元，社员年人均纯收入比其他农民高出11，220元。

（二）辐射领域不断增强。从合作产业看，娄底市农民专业合作社的合作领域已由传统种植向养殖和相关服务领域拓展。964个合作社中，种植业合作社607个，占比63%；养殖业合作社252个，占比26.1%；服务业合作社66个，占比6.84%；其他合作社39个，占比4%。从合作程度看，合作社已由单纯的生产环节扩大到加工、销售、仓储、运输等多个环节。从合作地域看，一大批农民专业合作社随着农业区域化和产业化布局的不断形成，服务范围已从本乡、本村为主拓展到了跨乡镇、跨县市发展。如涟源市桥头河、渡头塘等乡镇通过成立合作社发展蔬菜基地，已取得明显进展；新化县天华中药材种植专业合作社引领的中药材基地已完成区域化布局。双峰县锁石镇的万亩油菜花基地通过农民专业合作社的集团运作，已经发展成为产、供、销、旅游、农家乐为一体的农业发展新模式。

（三）合作层次不断提升。娄底市农民专业合作社的合作层次逐渐从生产向加工、销售等纵深领域拓展。许多合作社由办社初期的单纯提供技术、信息和购销服务，已发展到储运、加工、销售等诸多环节的合作，在成员内部实现了统一布局、统一农资供应、统一生产、统一质量控制、统一产品包装、统一市场营销、统一品牌认证的“七统一”，形成了销一体的综合专业合作社。合作社内部管理不断完善，运行机制不断优化，利益分配机制不断健全，可持续发展能力不断增强。比如，双峰县文凤禽业农民专业合作社严格按照财政部制定的《农民专业合作社财务会计制度（试行）》进行独立会计核算，通过完善财务管理制度、做真财务会计报告实现对合作社资金往来的监控。同时，通过建立社员账户，将社员出资额、公积金份额、合作社交易额（量）等进行详细登记，为社员权益维护提供原始依据。

（四）领办主体不断多元。近几年，娄底市农民专业合作社的领办主体多样化程度不断提升。一是种养大户牵头组建的合作社。村干部、种养大户、致富能手等专业大户领办建立合作社是主流选择，如新化县共田村整村推行“共田模式”，由村委会牵头创办，全村农户加入农机农技合作社。如涟源市荷塘镇建立整村统一作业分户管理模式。以村为单位成立农机合作社，对全村所有水田统一农机作业，种粮农户分户管理，全村双季稻比例由去年的50%上升到90%；二是协会组织牵头组建的合作社。在起步期，政府职能部门和专业技术部门曾经领办过一些专业合作社，但随着合作社的发展壮大，原有的行政领办型合作社都变为了协会组织领办型。如新化县荣华乡新安村，村委会组织社员成立新安粮食生产互助合作社，由农业技术能手集中为社员提供翻耕、播种、育秧、施肥、收割及管理等服务；三是龙头企业牵头组建的合作社。在农业产业化过程中，“公司+基地+农户”是一种流行模式。如娄底市的同星米业有限公司，以企业为龙头，引导社员进行土地流转，实行“种植规模化、生产机械化、作业专业化、经营市场化、管理科学化”的五化管理，致力发展粮食产业和特色种植。

二、农民专业合作社治理结构调查情况

课题组在娄底市五个县市区随机抽取15家农民专业合作社（其中新化县4个，冷水江市3个，双峰县3个，涟源市3个，娄星区2个），对其治理结构进行了问卷调查。调查发放问卷15份，收回15份，其中有效问卷15份，有效率100%。

（一）社员大会。合作社的最高权力机构是社员大会。当合作社的社员超过150人时，就可以组建社员大会。娄底市农民专业合作社一般是按十名社员推选一名代表组成代表大会，通过代表大会履行社员大会职权。代表一般任期3年，届满后可以退出也可连任。代表大会一般一年召开一次，但特殊情况下也可召开临时社员大会。调查发现，合作社社员人数规模普遍偏小，近86%的合作社社员人数在200人以下，超过150人的只有4家；最少只有3名社员，最多的有320人。

1、社员表决方式。《农民专业合作社法》规定，合作社的重要决策和重大事项，实行一人一票制。对于与合作社交易额较大或者出资额较高的成员，在一人一票的基础上，合作社会给予附加表决权，附加表决权不超过基本表决权总票数的20%。经调查15家农民专业合作社社员大会的表决方式，实行一人一票制的为7个，占47%；实行一股一票制为5个，占33%；实行一股一票制为主，一人一票制为辅的为3个，占20%。总体来看，在娄底的农民专业合作社治理结构中，一人一票制并未完全得到有效实现。

2、社员大会权限。在调查的15家农民专业合作社中，对于任免或罢免理事会成员由社员大会决定的有10个，占67%；对于任免或罢免监事会成员由社员大会决定的有9个，占60%；对于修改章程由社员大会讨论决定的有12个，占80%；对于聘任经理层由社员大会决定的有7个，占47%；对于重大项目投资由社员大会决定的有9个，占60%；对于筹资计划由社员大会决定的有8个，占53%；对于盈余分配由社员大会决定的有10个，占67%。这些数据表明，娄底市农民专业合作社社员大会决定事务比率较高，社员大会较好地实现了其职权。

3、社员股权结构。为反映娄底市农民专业合作社的股权集中度，对出资额前9名的出资比重进行了调查。结果表明，合作社股权大部分集中在少数人手中，集中度较高。这虽然在合作社创立早期有利于统一意志和提升效率，但随着时间的推移，其他股东社员对合作社的归属感和认同感会逐渐降低，进而影响对合作社的投入热情，导致少数大股东产生不满，进而引发大股东侵占其他股东利益的现象。（表1）

4、社员收益。在调查的15家农民专业合作社中，除了合作社留存的公积金、公益金等发展资金外，合作社收益全部按股分红的有8个，占53%；合作社收益全部按交易额返利有4个，占27%；合作社收益按股分红与按交易额返利各占一定比例的有2个，占13%；还有1个合作社无收益，也就不存在按股分红或按交易额返利。

（二）理事会。理事会是农民专业合作社的决策机构，是合作社日常事务管理的执行机构。理事会的任期为三年一届，到期可以进行改选也可以连任。理事会以民主集中制原则进行管理运行，出席理事会的人员数需在一半以上，理事会讨论合作社重大问题，须经参加会议的2/3以上的理事会成员同意才可通过；理事会做出的决议，须经一半以上的理事会成员同意，决议才能通过并生效。理事会召开时应通知监事会参加，并及时向社员大会或者社员代表大会进行通报。

1、理事会成员持股比率。在调查的15家农民专业合作社中，全部设有理事会。但理事会规模不大，成员人数主要为3～9人，主要是协会组织领导人、企业代表、机构代表及合作社生产大户。理事会成员持股比例在40%以内的为6个，占40%；持股比例在40%～60%的为4个，占27%；持股比例在60%～80%的为3个，占20%；持股比例在80%以上的为2个，占13%。

2、理事会权限。在调查的15家农民专业合作社中，对于任免或罢免理事会成员由理事会决定的有5个，占33%；，对于任免或罢免监事会成员由理事会决定的有6个，占40%；对于修改章程由理事会讨论决定的有3个，占20%；对于聘任经理层由理事会决定的有8个，占53%；对于重大项目投资由理事会决定的有6个，占40%；对于筹资计划由理事会决定的有7个，占47%；对于盈余分配由理事会决定的有5个，占33%。以上数据显示，除了聘任经理层由理事会决定的比例超过50%以外，其余均没有超过一半，表明娄底市农民专业合作社重要事务的决定更多地由社员大会决定，理事会决定事务比率不高。

（三）监事会。根据《农民专业合作社法》的相关规定，监事会由社员代表大会选举产生，其承担的主要职能是在社员代表大会闭会期间，承担起具体监督理事会和经理层的工作，监事会的任期与社员代表大会的任期时间相同，也为三年。监事会成员在履职时必须保持客观评价、秉公办事、监督专业的特点，有效监督合作社的各项工作。监事会对社员大会负责，向社员大会报告工作，实行的也是一人一票制。

1、监事会成员数。在15家农民专业合作社中，设监事会的有12个，占80%，没有设立监事会的有3个，占20%。监事会成员人数主要集中在1～5人，其中有3名监事以上的有10个，占了设监事会合作社的84%。数据表明，在娄底市农民专业合作社治理结构中，监事会处于重要地位，大多数合作社要通过监事会来实现对合作社的管理和控制。

2、监事会成员持股比率。在12个设有监事会的农民专业合作社中，监事会成员持有股份占全部股份比例在40%以内的有9个，占75%；监事会成员持有股份占全部股份比例在40%～60%的有2个，占17%；监事会成员持有股份占全部股份比例在60%～80%的有1个，占8%。该数据表明，娄底市农民专业合作社监事会成员持股比例占全部股份比例相对较低，这也是社员的真实意思表示，即监事会成员必须相对客观，不能占据大部分股份，从而保障更多人的利益。

（四）经理层。根据《农民专业合作社法》相关规定，经理可由理事长或理事兼任，也可由理事会或理事长从合作社社员以外聘请职业经理人担任。经理根据合作社的章程或理事会作出的决定来聘任其他经营管理人员，经理带领其他经营管理人员负责合作社的具体生产经营活动。在15家农民专业合作社中，设有经理的为11个，占73%；未设经理的为4个，占27%。设有经理的合作社中，由理事长兼任的为5个，占45%；由理事兼任的为3个，占27%；由普通社员担任的为2个，占18%；从外面聘任专业管理人员担任的为1个，占9%。这说明，娄底市农民专业合作社的经理主要由理事长或理事兼任。

1、对管理者的激励水平。调查发现，15家农民专业合作社中，激励水平非常充分的为5个，占33%；激励水平较充分的为4个，占27%；激励水平一般的为3个，占20%；激励水平不充分的为2个，占13%；激励水平非常不充分的为1个，占7%。这说明，大部分农民专业合作社认为对管理者的激励水平较充分，说明为实现合作社的盈利以及发展壮大，合作社也在逐步提高对管理者的激励水平。

2、管理者报酬占总收益比重。在对合作社管理者收入调查中，管理者获取收入的主要来源是按交易额返利、按股分红和销售产品提成，而从合作社获取的工资奖金很少。其中，在针对管理者从合作社获得的最重要的收入来源问题上，选择按交易额返利的为5个，占33%；选择按股分红的为3个，占20%；选择销售产品提成的为4个，占27%；选择工资奖金的为2个，占13%；选择股息的为1个，占7%。主要是因为合作社的管理者多为理事长或理事、社员兼任，从外面聘请专业的经理人很少，因此管理者从合作社获取的工资报酬很少，这在一定程度上制约了合作社发挥管理绩效以及长远发展。

三、农民专业合作社治理结构存在的问题及原因

（一）存在的问题

1、内部人控制严重。一人一票比率在《农民专业合作社法》中得到明确规定，而且也是一个成熟的农民专业合作社治理结构中的重中之重。但娄底市农民专业合作社中真正实行一人一票比率比较低，说明其对合作社治理结构影响较小，反映出合作社治理结构中一人一票制更多的是流于形式，重大决策更多的还是由少数大股东说了算。

2、理事会管理混乱。在调查的15家农民专业合作社中，规章制度都比较凌乱，合作社基本没有一整套完善的管理制度。有的合作社被理事长、经理或者大股东等少数人控制，其他股东处于弱势地位；有的合作社激励机制不健全，对经理、社员积极性调动不够；有的合作社会议召开不及时，重大决策没有通过社员大会和理事会，没有及时向社员和监事会通报情况。

3、经理层激励不充分。合作社的管理者多为理事长或理事、社员兼任，从外面聘请专业的经理人很少，本身就容易导致内部人控制和社员对组织的不信任。与之相关的低激励水平进一步加重了经理层的“偷懒”行为，从而很难发挥经理层“职业经理人”的角色和作用，导致合作社的低效率运转。

（二）问题产生的原因

1、合作社治理理论不成熟。由于农民专业合作社是一个新事物，针对其治理结构方面并没有形成一个系统的理论体系。因此，农民专业合作社的治理结构和治理方式还处于不成熟阶段。同时，由于农业生产的地域性、生产条件的差异性、生产资料的多样性、农民素质的层次性等，使得农民专业合作社的治理结构可在异地功能程度上借鉴公司治理结构理论，但又不完全具备公司治理的各项要素。

2、合作社社员素质参差不齐。社员作为农民专业合作社的主体，按理来说应该在合作社的经营与管理中占据很重要的地位，但在娄底市农民专业合作社中，普通社员并没有发挥其应有作用。普通社员在加入合作社后，由于社员大会一年只召开一次，而理事会又基本被内部人控制，经理层又大多为理事长兼任，普通社员无法对合作社的日常经营施加影响和进行管理，所以只能寄希望于监事会能独立客观公正地对合作社的运行进行监督。

3、领头人才严重不足。通过调查发现，在娄底市农民专业合作社中，懂公司经营、有管理才能、能带领合作社有效经营的领头人才严重缺乏。受过高等教育的大学生更多地向往大城市，不愿意再回到农村，这样就出现了受过高等教育的、学过专业知识的大学生找不到工作，而农民专业合作社招聘不到大学生的双向问题。同时，社员的文化教育程度也具有差异性。在普通社员中，既有职业高中、大专等高文化程度，也有文盲、小学等文化程度的社员，这种不同层次的文化教育程度导致了他们在对待合作社出现的问题时容易出现分歧。

4、政府引导不科学。娄底市在农民专业合作社发展引导方面的一些做法值得商榷。一是政府主观意识代替合作社本身意识，主观干涉较多，偏离了单纯“为合作社服务”这一准则，违背了农民专业合作社的办社宗旨；二是政府支持手段单一，大多停留在采用财政性资金补贴和直接拨款的方式，没有对资金进行有效监管；三是一些职能部门和具体业务部门喜欢直接插手农民专业合作社具体事务，比如在农民专业合作社内部设立专门行政公共机构管理，干涉合作社的自主发展。

四、农民专业合作社治理结构优化对策

（一）加强内部管理。要实现农民专业合作社的不断发展，就得从治理结构入手，借鉴公司治理结构模式，不断强化社员大会的职能、选齐配强理事会、充分发挥监事会的作用、选好职业经理人，实现合作社内部管理科学化。一是要落实一人一票，推进民主决策。农民专业合作社作为自愿互惠的合作经济组织，民主决策是其根本。凡属合作社重大决策，都需要落实一人一票制。即使不能经常召开社员大会，也可以小范围地召开部分社员会议，并且每次参加会议的普通社员要有所不同。只有通过一人一票制度的落实，才能真正提高社员对合作社的公信度；二是要完善制度机制，加强“两会”建设。大力加强理事会和监事会这“两会”的制度建设，凡是合作社的重大发展问题，都要通过理事会的集体决策。要扩大监事会成员的范围，并通过一些制度章程的约束，使该类人员具有监督理事和经理的职能；三是要强化激励措施，凸显治理作用。娄底市农民专业合作社对于管理人员的激励相对来说停留在对经理的报酬激励这么简单化的方式，而对企业文化、能力塑造、发展空间等软实力激励并没有做到位。

（二）规范规章制度。农民专业合作社的建立避免了分散的普通农户之间各自为政、竞相压价的恶性循环，提升了农产品的质量和整体竞争力，增加了农户收入。但从农民专业合作社作用的发挥来讲，良好的规章制度和管理是基本前提。就娄底农民专业合作社的实际情况，要加强农民合作社制度建设，强化民主管理，用制度促规范；建立完善利益同享、风险共担的盈余分配制度，让入社农民得实惠，密切合作社与成员的联系；加强项目库和档案管理制度建设，强化对农民合作社项目实施的指导和项目资金的监管，确保项目收益量化到合作社成员，惠及全体入社农户。指导农民合作社严格按《农民专业合作社财务会议制度（试行）》等法律制度要求，建立健全独立的财务，统一财务账簿，做到账账相符、账物相符。农民合作社要实行财务公开，每年定期向成员公布经营和财务状况，接受成员监督。

（三）加强政府扶持。不同地区有着不同的自然条件，农业发展水平也不同，要对农民专业合作社分类扶持和管理。要根据各地不同的生产条件，在合作社总体框架的基础上，具体问题具体分析，对不同地区不同发展程度的合作社制定不同的扶持政策。对于起步晚、实力弱的合作社，政府要支持其发挥当地农业优势和特色，通过政策层面的优惠引进管理人才和农业科技人才。要创新政府财政支农的方式和机制，促进财政投资项目与农民合作社广泛对接。要本着扶持发展农民合作社就是支持农业、扶持农民的理念，将农民合作社发展列入重要议事日程，深入调查研究，进行办点示范，加强组织引导，及时解决农民合作社发展中存在的困难和问题。要建立农民合作社发展领导小组或联席会议制度，加强部门间的协调配合。农村工作部门要重点做好牵头组织协调工作，各有关部门要各司其职，各负其责，将加快发展农民合作社作为一件大事来抓，项目上重点倾斜，业务上加强指导，共同促进农民合作社加快发展。

（四）强化行业协会的作用。从娄底市农民专业合作社三种主流的主导型来看，协会组织主导型合作社优于种养大户主导型合作社，而种养大户主导型合作社又优于龙头企业主导型合作社。协会组织主导型合作社具有相对优势。因此，应当积极发挥相关协会组织的作用，政府要引导农民专业合作社按照协会组织引导、入社实惠、自愿参与的基本思路，大力发展各种模式的协会组织主导型合作社，增加社员收入，提高合作社的市场竞争力，实现政府、协会、合作社和社员的多赢局面。

（五）重视教育培训。要吸收掌握现代科学技术的新型综合型人才加入合作社，不能使种养大户或村干部长期把控合作社的运营发展方向。要积极吸引更多的优秀高校毕业生返乡，以自己在外学到的技术来为家乡发展做贡献。邀请相关专家给经理层和普通管理人员进行业务培训和技术指导。在理事长培养方面，要重点抓好法律法规学习，尤其是涉及到农民专业合作社方面的法律法规；抓好经济管理方面的培训，让合作社的管理者具有现代的、开放性的、科学的经营管理理念；抓好市场分析和营销能力的培训，培育其风险意识和市场分析能力，依靠管理者的能力提升来把握市场；要多组织一些合作社理事长经验交流会等活动，通过理事长之间的沟通和交流，形成相互比拼、相互促进的良好氛围。对合作社的经营管理人员，则要重点抓好其日常管理能力、业务素质和专业知识方面的培育。

主要参考文献：

[1]孙亚范.农民专业合作社社员退出意愿的影响因素分析――基于江苏省的调查数据[J].南京农业大学学报（社会科学版），2010.4.

[2]张晓山.农民专业合作社规范化发展及其路径[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2013.4.

[3]陆盛梅，秦立春.关于农民专业合作社会计科目设置及会计核算研究[J].吉林农业，2013.10.