农民工法律援助工作探究

摘要：时常在报纸上见到农民以致跳楼、自杀等以命讨薪事件，管见农民工追薪之难；而农民工的福祉关系到社会的安定与和谐。农民工维权，是我们法律人所面临的一项艰巨任务。本文分析农民工权利受侵的现状与原因，探索破解农民工维权难题的措施和非诉法律援助方式。

关键词：农民工、侵权原因、解决途径

｛正文｝

改革开放以来，数以千万计的农民毅然脱下了泥裤子，怀着梦想闯进城市，成为城市里的农民工，为城市的建设与繁荣默默地奉献。由于各种原因，农民工在城市求职和劳动过程，遭遇到种种困难，其合法权益屡屡受到侵害，通向维权的道路是那么艰难、沉重，以致跳楼、自杀等以命讨薪和杀害包工头或雇主的事件时常见诸报端。据有关统计表明，我国农民工的数量已接近2亿人，这群农民工的福祉关系到社会的安定与和谐，并成为经济发展的重大隐患。农民工维权，不仅仅是政策问题，更是法律问题，也是我们法律人所面临的一项艰巨任务。做好农民工的法律援助工作，首先要寻找和分析农民工权利受侵的现状与原因，从而积极探索出台一系列措施，建立起符合农民工为服务对象的法律维护机构，破解农民工维权难题。

一、农民工权利受侵的原因与现状

目前，农民工劳动权利领域受侵害的主要原因与现状有以下几个方面：

（一）城乡二元户籍制度是导致农民工权益受侵害和受歧视的制度根源。《中华人民共和国户口登记条例》的颁布标志着城乡二元户籍制度的建立，使一部分戴上“农民”的帽子，注定其无法分享与城市居民同等权利。城乡有别的国家保障制度把农民置于“下等公民”地位，从而在劳动力市场上也形成了典型的二元化结构，即存在二种劳动力市场，其一是收入高、劳动环境好、待遇好的第一劳动力市场；其二是收入低、劳动环境差、就业不稳定、待遇低劣的第二劳动力市场。而目前我国绝大多数的农民工是在第二劳动市场就业，其在就业岗位、就业管理受到不平等待遇和歧视。最终导城乡之间巨大差距和发展的极。端不平衡。因此，城乡二元户籍制度是导致农民工权益受侵害和受歧视的制度根源。

（二）政府和社会团体组织不能和谐处理各类矛盾冲突群体，是侵害农民工权益的社会根源。1.农民工权利被侵害的最主要社原因是各级政府歧视农民工就业等不合理政策限制所引起。许许多多农民工过着年头外出年尾回家“候鸟式”的打工生活，游离于农村和城市之间，成了两边不着的“边缘人”，使他们常常处于利益被忽视的政策边缘，受到各种各样的歧视。上世纪九十代，北京、上海等城市为了保护本地居民就业，制定些政策来限制农民工进入某些岗位与本地居民公平竞争或农民工与城镇居民同工不同酬。另外，对农民进城务工设置门槛，要求外来民工办理各种证件和承担费用。由于农民工进城增添许多不稳定因素，增加社会治安问题之同时，又被认为是与城市居民抢“饭碗”。[注释：

上海等地国有企业改革后，下岗工人再就业问题困绕政府，而农民工进城务工是认为与城下岗工人抢“饭碗”。当地政府在就业岗位、就业管理等方面制定了歧视农民工的政策。　]因此，地方政府对外来农民工采取限制为主的政策，并不是从政策上引导、保护他们。2.劳动监察部门执法不力，工会组织未发挥其群体作用，造成农民工维权无路。目前，我国承担劳动执法的部门是各级劳动监察机构。可是劳动监察部门的人财物力受制社会劳动保障部门，不是一级独立机构，没有必要的办案交通工具、办公设备等基本条件及法律赋予的执法措施不足，以致劳动执法不力。另外，工会等非政府组织没有发挥其群体作用，主动为外来农民工进行维权。

（三）立法的缺位和漏洞，不能更好地追究侵犯农民工权利的行为，是法制根源。1.农民工就业歧视不能劳动争议，侵害农民工自由择业权。目前，用人单位对农民工以户籍、年龄为由进行就业歧视普遍存在。《中华人民共和国劳动法》第12条虽规定“劳动就业，不因民族、种族、性别、不同而受歧视”，但是我国《宪法》没有赋予公民平等的就业权，用人单位往往利用法律上的漏洞，对农民工的户籍、年龄自行订立了歧视性规定，从而来排斥农民工到某些收入稍高、劳动环境稍好、待遇好稍的岗位就业。就业歧视，在现行劳动法不能作为劳动争议受案范围，使得农民工在求职中遭遇就业歧视不能从法律得到有效救济。2.劳动合同普遍存在问题。一方面，用人单位不与农民工订立劳动合同协议，以劳务合同代替劳动合同，规避劳动法，逃避劳动法规定的法定义务。《劳动法》第16条、第19条虽规定了“建立劳动关系应当订立劳动合同”、“劳动合同应当以书面形式订立”，而事实没有签订合同的普遍存在，但是没有规定未订立劳动合同是用人单位的义务及对劳动者的救济手段，以致纠纷时易被用人单位以劳务合同来规避法定义务。尚未未施行的《劳动合同法（草案）》第10条第4款规定“未以书面形式订立劳动合同的，劳动关系自劳动者为用人单位提供劳动之日起成立”。将从立法上承认事实劳动关系，在一般情况下，这无疑给劳动者带来福音，但是劳动者没有与用人单位订立劳动合同，且其不愿意订立无固定期限劳动合同时，那么《劳动合同法（草案）》第9条第3款规定反而成了劳动者（包括农民工）的“紧筘咒”[《劳动合同法（草案）》第9条第3款规定，“已存在劳动关系，但是用人单位与劳动者未以书面形式订立劳动合同的，除劳动者有其他意思表示外，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同，并应当及时补办订立 书面劳动合同的手续。”]。另一方面，用人单位与农民工虽有订立劳动合同，但合同内容违法、缺少必备条款，从而为企业利益服务。例如劳动签订时间不规范、劳动合同内容与形式不合法、劳动合同对试用期的约定不合法等等。3.对农民工工资偏低和欠薪行为缺乏制裁性的法律规范。关于用人单位对劳动者（包括农民工）欠薪行为，《劳动法》第91条只针对恶意欠薪的企业作出规定，“由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬，经济补偿，并可以责令支付赔偿金.”但没有对非恶意的欠薪行为作出制裁性规定，使得劳动者特别是农民工，在遭遇欠薪而得不到清偿的情况下，政府如何给农民工提供保障也没有法律依据。另外，许多企业为最大限度追求利润，以压低工资、不支付加班费、不支付假期工资及停工工资为手段，而农民工成了最大受害者。4.农民工的基本社会保险立法缺位。现阶段我国的社会保险包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险等，除工伤保险外，其他社会保险立法没有把农民工列入适用对象，使得农民工缺乏社会保障。就是农民能惠及的工伤保险，许多用人单位也没有及时为农民工办理参保手续，并足额缴纳保费。5.劳动安全卫生条件未依法落实。农民工在劳动关系中处于弱者地位，为了保护劳动者（农民工），我国劳动法、安全生产法、职业病防治法等法律规定，用人单位应当为劳动者（农民工）提供安全、卫生的劳动环境，减少职业伤害，重视并落实社会保险待遇。

（四）政府对农民工权利保护认识不足和农民工自身维权意识不强，是农民工权利被侵害的思想意识根源。农民工的流动，给城市增添许多不利因素，政府对农民工着重以管理为主，忽视职业技能培训和素质教育以及农民工维权工作。另外，由于农民工的文化素质低、缺乏劳动职业技能，维权意识和能力很弱。

（五）政府追求低成本发展经济以及企业拥有物质资源等优势是侵害农民工权利的经济根源。有些地方政府为了扶持企业，促进本地的经济发展，对侵犯农民工的现象视而不见。某些领导认为严格劳动法的规定会影响当地投资环境，影响地方经济发展。政府为了自身的利益，采取最低成本发展经济。再者，企业主拥有人力、物力、财力资源支配权，享有物质资源优势，与政府官员交朋友、称兄道弟，能对农民工随心所欲地施奖施罚，甚至逃脱因违反劳动法而严重侵害农民工合法权益可能受到的惩处。

（六）农民工维权救济途径不畅和成本过高是侵害农民工权利的司法根源。我国劳动争议实行“一裁二审”，争议解决时间一般达一年左右，且劳动仲裁与法院诉讼审判之间不衔接，容易造成诉累，从而加重农民工的负担。另外，在解决时，实行“谁主张谁举证”和“谁主张谁预交费用”的原则，主张劳动权益受损的农民工难以承担仲裁费、诉讼费、律师费、误工费等高成本支出。靠打工养家糊口的农民工，他赔不起精力、赔不起时间去打官司，到头来只得横心忍痛，背起包袱游离其他地方打工，希望碰上能及时给付工资的好老板。

二、农民工援助工作的实践与意义

从20__年总理为四川民工熊德明讨薪，到20__年初出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，直面反映政府对民工问题的重视和关心。但是农民工权利受侵案件逐年呈上升趋势，农民工追薪引发社会冲突不断升级与激化。据统计，20__年浙江省各级法律援助机构共接待农民工、电访、人访约10万人次，为6682名农民工办理法律援助近6000件，占法律援助案件总量的30。通过援助，为农民工挽回各类损失约6300多万元。[陶时梅：《我省农民工法律援助工作现状和对策研究》，载20__年第1期的《东方法苑》（浙江省司法厅主办的综合性法制双月刊），第12页。]在浙江省经济欠发达的泰顺县，是人口只有30万多一点的小县，该县法律援助机构在20__年共接待农民工、电访、人访约550人次，为540名农民工办理法律援助近80件，占法律援助案件总量的75以上。其中我省办理的泰顺县58省潘立勤等84位农民工追薪案、泰顺县力德玩具厂117位农民工追薪案等，在温州市有较大影响的农民工法律援助案件，收到良好　的社会效益，“这对于促进城乡协调发展、全面建设小康社会，对于维护社会公平正义、保持社会和谐稳定，都具有重大的意义”[李斌：《“十一五”最艰巨任务－农民工如何成市民》，载20__年2月8日的《农村信息报》第5版的《热点关注》栏目。

]。

（一）农民工法律援助是一项民心工程，是促进司法公正的重要保障

法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，是一项“民心工程”。“十五”期间，温州市政府把它作为“为民办实事”十大工程之一。农民工法律援助是各级政府的责任，我们有必要把农民工援助工程落到实处。20__年7月份，浙江省第一个“劳务输出法律援助中心”（泰顺县劳务输出法律援助中心）挂牌成立，标志我省农民工法律援助工作取得突破性的进展。社会和谐，创建“平安浙江”，需要法援助工作者用法律的手段帮助农民工追薪难等劳动维权问题，使他们能平等地站在法律面前，是当前我国建设社会主义法治国家大背景下的必然选择，是促进司法公正的重要保障。

（二）农民工法律援助是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现

总书记指出“实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，是‘三个代表’重要思想的根本出发点和落脚点”。“执政为民”是三个代表”重要思想的本质内容，也就是要把关心群众生活、代表群众利益落实到解决具体问题上。开展农民工法律援助，是要关心外来民工和本 地劳务输出的民工的困难，帮助解决他们维护劳动权利难的问题。这体现了我们党和政府诚心诚意为农民群众办实事、解难事，心系农民群众利益，关心农民群众疾苦，努力排忧解难，合乎民意，顺乎民心。因此，可以说，农民工法律援助是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。（三）农民工法律援助有利于构建社会主义和谐社会

公平和正义是和谐社会的重要标志。在利益多元化的格局的背景下，必须充分运用法律手段，协调处理好各种利益关系之间的矛盾冲突，维护合法权益，打击不法行为，倡导社会正义，营造社会公平。农民工是弱势群体，法律援助工作者作为党和政府的工作人员，关心和帮助农民工，化解农民工的困难是义不容辞的责任和义务。法律援助是农民工的“太阳伞”，可以帮助他们遮风雨，从而缓解了社会心理冲突、协调不同群体间的利益关系、促进社会整合的原则，社会稳定系数得到有效提高，有利构建社会主义和谐社会。

（四）农民工法律援助是保障人权的重要内容

英国A.J.M米尔恩在所其著的《人的权利与人的多样性－人权哲学》指出“人权是指人们仅凭其作为人就享有的这些权利，而不论其在国籍、宗教、性别、社会身份、职业、财富、财产或其他任何种族、文化或社会特性方面的差异，是某些无论被承认与否都在一切时间和场合属于全体人类的权利。”根据宪法和法律的规定，特质利益、人格利益与人身利益，是人权的基本内容，而劳动权蕴含着劳动者的特质利益、人格利益与人身利益，这表明劳动权是人权的固有内容。人权具有平等性，是每个社会成员（包括农民工）应得的，对处于弱势地位的农民工予以帮助，享有平等、公平的国民待遇。帮助、维护农民工的劳动权利是保障农民工享有和实现其人权的重要内容。

三、保护农民工权益的法律援助工作举措

为切实保护农民工应有的权益，尽快建立和落实农民工工作举措，提出如下意见：

（一）建立维权网络经纬,为农民工申请法律援助提供组织保证

面对农民工劳动权利普遍受侵害的现实，法律人、社会各界人士在为保护农民工劳动权利承担起“社会良知”责任，伸出法律援助之手，破解农民工维权难题。近年来，我省城市建设步伐加快，外来民工陡增，导致民工讨薪、工伤事故类型案件急剧上升，为保障农民工的合法权益，应建立农民工法律援助维权网络经纬。纵向到基层司法所建立起农民工法律援助站，并延伸至各村居配置法律援助联络员，使农民工在其生活、居住地或工作地的附近可寻求法律帮助，形成上下一体的农民工法律援助网络体系；同时，在工会、残联、妇联、消费委、老龄委、共青团、劳动监察队等有关社会团体、部门组建农民工法律援助维权岗，使得我们党和政府的各级组织、社会团体能为农民工说话、撑腰，为他们做主，达到横向联动机制。从而实现“横向横到边，纵到底”覆盖网络，从而为农民工申请法律援助提供了强有力的组织保证。

（二）资源整合配置，建立农民工维权协调机构，及时保障农民工权益

在农民工维权工作中，切实发挥各部门职能，进行资源的整合，优势互补，及时保障农民工合法权益。劳动和社会保障部门要对用人单位（企业）使用农民工情况加大监察力度，并积极解决农民工社会保障问题；司法行政部门积极发挥法律援助服务职能，保证农民工及时得到法律援助；发挥其司法审判职能，给农民工予以特别司法待遇，依法快立案、快审、快执行，及时保护农民工的合法权益。认真领会和执行20__年国务院5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》精神，确保农民工合法权益得到实现，要重新进行资源配置，从劳动和社会保障部门、司法行政部门、人民法院等单位中抽取劳动监察员、劳动仲裁员、援助律师、法官各数名，组建一个农民工维权协调机构，形成合力，专门负责农民工维权事务的处理，引导农民工从劳动争议投诉始至判决执行整个过程，农民工畅通无阻通向“绿色通道”，做到快、简、便。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定；受理案件后尽量缩短审理时间，多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行；对符合条件可以采取先予执行等措施。司法行政部门应加大普法律宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大律师、法律工作者应积极伸出援手为符合司法救助条件的农民工实施无偿援助。法律援助中心不仅要为外来的农民工提供维权服务，同时也为劳务输出本地农民工提供法律援助。总而言之，整合资源，合理配置，建立农民工维权协调机构，使农民工最基本的权益将得到更好地维护，促进社会和谐和经济健康发展。

（三）壮大援助队伍，满足农民工的法律援助需求

法律援助是政府的责任，政府应该加大对法律援助的投入，使更多的人能够得到法律援助。依据《律师法》和国务院《法律援助条例》的规定，承担法律援助的义务主体是律师。由于律师队伍紧缺，远远不能满足援助的需求。为此，浙江省率先在《浙江省法律援助条例》把承担法律援助的义务主体扩大化，包括承担法律援助的律师、公证员、基层法律服务工作者和法律援助机构工作人员等。由于援助案件陡增，与当地援助队伍发展不平衡、不协调，例如温州的泰顺、洞头等县经济欠发达县，全县有一家律师所，律师不到5名，不能满足援助的需求。因此，以县为单位设置法律援助机构要配备2-3名公职律师，公职律师负责本辖区的法律援助工作，免费办理咨询、代书等非诉法律事务并承办法律援助案件，这样就扩大了法律援助的范围，使更多的农民工能够通过法律途径来维护自身利益，真正做到让农民工随时有法律援助。另外，向社会各界吸收有一定法律专业知识的法律援助志愿者组建法律援助志愿团，缓解援助需求的压力。

（四）加强宣传，积极营造维护农民工合法权益的社会氛围

加大法律援助工作的宣传力度，不断提高法律援助社会影响力，由于农民工居住条件差，获取信息内容不是很多，需要我们进社区、进企业、进农村宣传法律援助，让需要法律援助的农民工了解法律援助的基本原则，明确法律援助的条件范围，在权益受到侵害时知道怎样去寻求法律保护。关心、帮助农民工维护合法权益是全社会的事情，而报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体在当今社会是一种强势力量，通过报道或评论，反映和揭露社会问题，弘扬正义，明辨是非，监督政府依法行政和法律的贯彻执行，引导和促进社会公正有着不可估量的作用，因此，充分利用媒体向农民工宣传法律援助相关知识内容。另外，一方面要积极报道农民工维权的典型案例，宣传国家关于农民工的方针政策，树立农民工维权的法律意识和自信心；另一方正面报道农民工为社会经济发展作出不可磨灭的贡献和先进典型，让社会关爱、尊重农民工，营造维护农民工合法权益的社会氛围。

四、农民工非诉法律援助纠纷解决方式

纠纷的解决不外乎“诉讼”与“非诉讼”两种方式。非诉讼纠纷解决方式是一种非对抗或对抗性较弱、成本较低的纠纷解决方式，在 纠纷解决中不失为一条好途径。随着农民工援助案件大幅度增长在，而出现律师等援助队伍小、压力大、援助经费紧张、工作效率低下、维权成本高等窘境，制约农民工法律援助业务的开展，积极探索一条农民工非诉法律援助纠纷解决新途径势在必行，可以减轻司法资源承载能力和减少政府财政负担。而调解、公证作为一种非诉解决纠纷的手段，在处理农民工法律援助案件时，它们之间可以互相衔接与融合，形成功能互补、相互协调的有机体系，更能及时有效地解决纠纷，避免或减少诉讼，促进社会和谐。

（一）调解。调解是较具代表性的非诉讼纠纷解决制度，被誉为“东方一枝花”。目前，我国非诉讼纠纷解决方式在国家行政机关、民间社会团体、组织中普遍设立，例如劳动仲裁机构、消费者协会的调解、人民调解等等。所谓调解是指当事人之间的民事权益纠纷在中立的第三者介入的情况下，促使他们在法律允许的范围内，互谅互让达成的协议。用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为当今各国司法改革的内容之一。20__年9月5日最高法院了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予调解协议的契约性，即对调解协议作为当事人双方之间的合同的法律属性作了肯定；并规定和解协议、调解协议可以依法通过公证赋予强制执行效力，或者依法申请支付令的形式，与诉讼机制衔接，通过法院的执行力保障权利义务的最终实现。农民工法律援助案件绝大数是劳资、工伤纠纷，涉及群体性案件多，多数农民工没有签订劳动合同，农民工法律意识与维权意识不高，案件取证难度大，且通过“一裁二审”漫长的时间，通常长达一年以上，浪费人力、财力、物力，造成诉累，通过调解处理能达到方便、快捷的效果，同时可以减轻肋援律师、法律工作者的压力，也有利节约司法资源。因此，调解将是非诉讼法律援助纠纷解决机制的主流，可适用任何性质的法律援助案件。

（二）公证。《中华人民共和国公证法》第37条第1款规定，“对于经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，认为无疑义的，债务人不履行或履行不当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行”。《中华人民共和国民事诉讼法》第218条规定，“对公证机关赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行”。据此，经过公证赋予强制执行效力的债务，债务人如不按约履行，债权人可不经诉讼而直接向法院申请强制执行。在做农民工法律援助时，可以要求公证机关会同建设行政部门推行农民工劳动合同公证制度，可增强合同的严肃性和威慑力，能有效提高还款、付薪的自觉性。对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权文书公证，在欠款到期后，农民工可不经诉讼，持公证书直接向人民法院申请强制执行，这样减少了很多中间环节，降低了社会成本，可最大限度、最迅速地保障农民工权益。从而农民工不会去找政府进行大规模群体上访，避免社会突发事件的发生。