住房公积金在城镇住房保障中的探讨

【摘要】 公积金制度是国家在实施住房制度改革的过程中建立的，其促进了住房制度改革、加快了城镇住房建设、改变了住房消费观念、增强了个人住房消费能力，这无不显示出公积金在住房保障中的核心地位以及支撑作用。但公积金制度还存在一些不足和问题，亟待研究解决。

【关键词】 住房公积金 城镇 住房保障

总理在第十一届全国人大一次会议所做的《政府工作报告》中强调：要抓紧建立住房保障体系，要坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。今年一要健全廉租住房制度，加快经济适用住房建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难；二要增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，通过多种途径帮助中等收入家庭解决住房问题；三要综合运用税收、信贷、土地等手段，完善住房公积金制度，增加住房有效供给，防止房价过快上涨。这是党和政府把住房公积金（以下简称“公积金”）作为住房保障体系重要组成部分的进一步表述，明确了公积金在住房保障体系中的重要地位和作用。

一、制度的建立与发展

1、制度建立

公积金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下称“单位”）及其在职职工缴存的长期住房储金，也就是人们常说的“在职职工缴存，单位等额补贴，均归个人所有”的“住房工资”，其实质是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有、用于解决职工住房问题的专项资金。公积金具有保障性、强制性、长期性、稳定性、工资性、互等特点。

公积金制度是国家在实施住房制度改革的过程中建立的。最初并不叫公积金，国发（1988）11号文件《关于印发全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》称之为住房券。1991年2月，上海市借鉴新加坡经验建立了公积金制度；1991年11月，（1991）73号文件《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》指出：“公积金是建立住房基金的有效方式，各地区要紧密联系各地区的特点和经济能力，正确引导，逐步推行”；1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求“全面推行住房公积金制度”；国务院房改领导小组负责人在关于该《决定》的说明中明确指出“住房公积金是类似职工工资、属于个人所有并具有社会保障性质的资金”，同年，财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行联合颁发了《建立住房公积金制度的暂行规定》；1996年，国务院办公厅印发了《转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》；1998年，国务院办公厅印发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》；1999年，国务院颁布了《住房公积金管理条例》（以下简称“条例”）；2002年，国务院颁布了国务院关于修改《住房公积金管理条例》的决定，同时，印发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》；2005年，建设部、财政部、中国人民银行印发了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，等等。上述公积金的法规规章和政策基本形成并逐步完善了我国公积金制度。

2、迅速发展

公积金制度从其建立之日起，就以其优越的政策设计而为广大群众所接受和支持。其优越性体现在：职工缴存、单位补贴、个人所有、政府免税；住房取用、职工互助、低息贷款；依法继承、退休返还、防老养老等。从公积金政策设计可以看出，公积金从一开始就具有住房保障的性质和作用。我国实施公积金制度十多年来，其住房保障作用主要经历了二个发展阶段。

（1）支持住房建设阶段（1991―1998）。在实行房改以前，我国各城市普遍面临住房供应不足、建房资金短缺、供需矛盾突出、群众住房十分紧张的状况。鉴于此，党和国家坚决实行住房制度改革，而公积金制度就是房改的主要措施之一。公积金制度是通过建立起国家、单位、个人三者共同、合理负担的机制，解决住房建设资金严重不足的问题，为大量筹集住房建设资金、加快住房建设速度、扩大住房建设规模起到了重要作用。1992年3月，国务院房改领导小组、财政部、建设部联合颁发了《关于住房资金的筹集、使用和管理的规定》，该规定指出，“住房资金是指国家、企业、行政事业单位和个人按规定建立的城市住房基金、企业（单位）住房基金和个人住房基金”，其第三条规定的个人住房基金的来源为“建立住房公积金制度筹集的资金”；其第四条规定住房基金“用于新建、改建和购买住房”、“用于发放住房专项贷款”等。1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》规定“所有行政和企事业单位及其职工均应按照‘个人存储、单位资助、统一管理、专项使用’的原则交纳住房公积金”，“用于购、建、大修住房”。1994年11月，财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行关于《建立住房公积金制度的暂行规定》明确规定了“住房公积金的使用范围和顺序：职工购买、建造自住住房抵押贷款；城市经济适用住房建设贷款；单位购买、建设住房抵押贷款”等。1995年2月，《国务院办公厅关于转发国务院房改领导小组国家安居工程实施方案》规定“实施国家安居工程……城市配套资金可从城市住房基金、单位住房基金、住房公积金、售房预收款和其他房改资金中筹集”。1996年8月，《国务院办公厅转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》规定“住房公积金定向用于：职工购买、建造、大修理自住住房抵押贷款；城市经济适用住房包括安居工程住房建设贷款；单位购买、建造职工住房专项贷款”等。按照上述政策规定，各地结合自身特点，充分利用公积金等房改资金兴起了建房热潮。与此同时，公积金大大增强了职工购买自住住房的能力，各地广大职工用自己的积蓄加上提取个人账户的公积金余额，通过参加房改购买了单位分配的住房即房改房，使这部分老职工实现了“居者有其屋”。可以说，这是我国最初开展的也是大见成效的住房保障。

（2）支持住房消费阶段（1999年以来）。1999年4月，为适应停止住房实物分配、实行住房分配货币化的变化，国务院《住房公积金管理条例》规定，取消公积金住房建设贷款，把公积金向住房消费领域转移，大力支持个人住房消费贷款和提取使用。一是公积金的长期积累已逐渐成为职工家庭直接的住房购买力；二是向职工发放住房公积金个人住房贷款，极大地提高了职工家庭的住房消费能力和资金融通能力；三是职工将来继续缴存的公积金可以纳入到还贷机制中去，从而减轻贷款负担，提高长期支付能力等。公积金个人贷款不仅因为其政策性利率优势成为职工家庭购房贷款的首选，还带动了商业银行住房贷款的迅速发展，为我国住房制度从实物分配转变到货币分配，从而由个人面向市场自行解决住房问题奠定了坚实基础。

通过公积金改善住房条件的受益群体众多。截至2008年末，实际缴存人数7745.09万人。全国累计有1亿多职工成为公积金制度的参与者，累计归集公积金20699.78亿元，累计为961.17万户职工家庭发放公积金个人住房贷款10601.83亿元；累计为职工提取公积金8583.54亿元。

二、在住房保障中的地位和作用

1、促进了住房货币分配

作为房改的重要配套政策之一，公积金在停止住房实物分配、实施住房分配货币化方面发挥了重要作用。住房从实物分配转向货币分配的主要形式就是住房补贴和公积金，但由于住房补贴缺乏法定强制性而进展缓慢。目前，只有经济发达地区和效益较好的大型企业落实了住房补贴政策，中西部地区及大多数企事业单位的住房补贴处于停滞状态。而公积金由于具有法定强制征缴的基本特征，积累逐年大幅提高，在相关政策支持下发展势头强劲，对解决和改善广大职工住房问题和住房条件已经发挥并且正在继续发挥越来越重要的作用。

2、增强了个人购房能力

公积金制度建立已近二十年，该项制度以职工缴存、单位补贴、政府免税、购房提取、贷款低息等优越的政策设计，引导和激发了广大职工的参与热情，通过按月缴存和逐年积累，大大增强了职工家庭、特别是中低收入家庭的购房支付能力，推动广大职工依靠自身的力量和政策优势面向市场解决住房问题，减轻了政府和单位在住房方面的压力。公积金也因此成为政策规定的以货币形式向劳动者提供的最基本的住房保障。公积金个人住房贷款的政策性利率则进一步支持和提高了中低收入家庭解决住房困难、改善住房条件的能力。因此，近年来广大群众的住房购买力普遍提高。

3、完善了住房信贷机制

1992年，上海市发放了第一笔公积金个人住房贷款，从此，个人住房消费信贷蓬勃兴起。在公积金个人住房贷款政策的带动下，商业银行个人住房信贷业务发展迅速，并很快成为支持个人住房消费的重要力量，成为银行最优良的贷款品种之一，引导和带动了商业性住房金融发展。商业性信用贷款与公积金政策性贷款一样，成为转变职工住房消费观念、支持个人住房消费的重要政策工具。

4、充实了住房建设资金

公积金建立之初，正是我国住房缺口较大、住房矛盾突出、住房建设资金短缺的时期。公积金不靠财政一分钱投入，迅速积累起庞大的资金规模，各地以公积金贷款为契机，筹资建设了大量经济适用房、安居工程房、解危解困房和集资、合作建房，广大职工的住房难问题得以有效缓解，住房条件得以迅速改善。城镇居民人均住房建筑面积从1991年的14.2平方米提高到2006年的27平方米。同时，公积金的增值收益逐步成为廉租住房的主要资金来源，弥补了财政投入的空白，截至2008年末，累计已投入廉租住房建设补充资金191.93亿元，为建立住房保障体系、解决最低收入家庭的住房问题发挥了关键作用。

三、存在的不足与问题

虽然公积金在加快住房建设、解决住房问题、改善住房条件、支持住房保障等方面发挥了重要作用，但还存在以下不足和问题，亟待研究解决。

1、覆盖面不大

据《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2008年全国参加养老保险的人数为21891万人，其中离退休职工为5304万人、在职职工为16587万人。但是，到2008年底，全国实际缴存公积金的职工人数为7745.09万人，仅占2008年在职职工人数的46.69%，覆盖面不到二分之一。如果按全社会就业人口计算，比例更低，覆盖面仅在35％左右。从分布看，中西部地区比东部地区覆盖面小，小城市比大城市覆盖面小；从缴存看，垄断行业比其他行业好，垂直单位比地方单位好，党政机关比企事业单位好，公有制单位比非公单位好等。相当部分单位无视法定义务，应建未建、应缴未缴住房公积金，特别是非公有制经济组织执行住房公积金制度不够理想，大量职工住房公积金账户因企业改制、效益下滑等原因被长期封存，住房公积金对这部分群体的住房保障没有给予应有的照应。

2、使用率较低

截至2008年末，全国公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）为72.81%。从全国实际情况来看，虽然近年来住房公积金贷款业务得到了稳步发展，但总的资金使用效率不容乐观（其原因在于：一是因为手续烦琐，且没有比商业银行贷款明显的优势，服务质量不高，导致职工不愿意使用；二是只能发放消费贷款的单一用途，不能适应职工的要求和当前的形势）。一方面住房公积金存在大量沉淀资金，另一方面大量中低收入家庭购房贷款的需求得不到满足，这种矛盾状况亟待改变。此外，由于各地区经济基础、房地产市场发展阶段以及各地区住房消费观念的不同，导致住房公积金制度的推行以及资金使用呈现不平衡特点，总体上经济较为发达的大城市、东部沿海城市制度推行得比较到位，资金使用率也较高，而中西部地区资金使用率较低，个别地区管理中心甚至没有发放过个人贷款。因此，在政策上不宜“一刀切”，需要因地制宜、分类指导，根据各地区实际情况，采取有针对性的措施来提高住房公积金在改善本地区城镇居民，特别是中低收入居民家庭的住房条件中的资金保障作用。

3、住房公积金制度本身缺陷

社会成员收入差距不公平折射到住房公积金，导致保障水平高低不一，而住房公积金制度本身又没有相应的纠正机制。住房公积金作为一项法定的住房工资，直接按工资收入的一定比例缴交，职工的工资收入的高低直接决定着缴交住房公积金的多少。不同行业、不同单位、不同地区的收入差距较大，两极分化较为明显，而住房公积金的缴交办法，使得职工工资收入分配差距的不合理现象直接反映到住房公积金积累方面，造成高的更高、低的更低。一方面，缴交上的不公平直接影响到职工住房公积金账户积累余额，造成收入高的群体因为公积金账户积累金额多，相应的改善住房条件的能力也强；而收入低的群体反而改善住房条件的能力差。另一方面，公积金的贷款和使用又与公积金的缴交相关。高缴交者购房获得贷款的机会比低缴交者多得多，低收入者因为买不起房也许根本不会动用其积累的资金，这样低收入者反而接济了相对高收入者。既然住房公积金的目的是住房保障，那么其保障水平就应该和住房价格相联系，至少不应该只与收入相联系。目前的状况是，住房公积金对收入高的缴存人的保障程度高，而对收入低的人保障程度反而低。在新加坡，公积金的缴存比例通常依据经济形势的变动、企业竞争力的变化、国民就业状况等因素作出调整，低的只有20%，高的则达50%，而且雇主和雇员缴交比例可以不均等。对照来看，我国住房公积金的缴存比例则显得比较刚性，在不同地区、不同经济状况年份、不同企业以及单位和职工之间的缴存比例等方面均缺乏调控余地，特别是没有建立起与地区房价水平和职工收入水平相适应的、与市民购、租房所需资金总量相匹配的动态的浮动机制。因此，住房公积金作为普遍性的住房保障资金，在职工购房支出中没有真正起到主导作用，对职工家庭的住房保障度还有待加强。

4、存在有法不依、执法不严的现象

目前，住房公积金的法定性和强制性特征还没有得到很好的体现，导致相当数量的职工没有享受到这一法定的、强制的住房保障资金。有些地方把公积金的征缴与本地区的投资环境对立起来，错误地认为强制征缴公积金会增加企业的负担，导致本地区商务成本增加，从而影响投资环境。行政执法人员配备和经费投入严重不足，没有专业的执法队伍。再加上各地公积金中心执法手段不足，相关部门对公积金执法工作的配合和支持也不够积极，难以切实行使行政执法权。

四、强化其住房保障作用的建议

我国已初步建立以公积金、住房补贴、廉租住房、经济适用住房为主体的住房保障体系，其中公积金的惠及面最大。实践证明，公积金是中低收入家庭通过市场化途径解决住房问题、改善住房条件的长期、稳定、可靠的资金来源。在职职工可以通过公积金的缴存、提取、低贷等优惠政策，极大地提高个人住房支付能力。因此，要进一步充分发挥其在住房保障中的支撑作用。

1、加强宣传

各地区要加大公积金宣传力度，采取多种宣传形式，深入宣传公积金制度的重大意义、公积金的重要作用和“低存低贷”的政策优势，公积金缴存单位、缴存人的权利和义务，全面介绍公积金个人住房贷款有关政策和办理程序，努力使公积金制度真正深入人心、家喻户晓，着力培养公积金缴存人的维权意识，提高职工的缴存积极性，引导职工利用公积金贷款购房，改善居住条件。

2、增加覆盖

增强公积金缴存的强制性，依法扩大公积金制度覆盖面。坚决贯彻落实《条例》规定，切实维护职工的合法权益，使每一个城镇就业者都能享受公积金制度的优惠。按照《条例》和相关政策规定，把公积金制度扩大到各乡镇企业、各非公企业和所有非公单位，确保应建尽建、应缴尽缴。对于有些地方历年因财政困难拖欠的公积金，要采取措施逐步补齐。个体从业人员可以直接缴存公积金，达到一定金额及年限后，可以申请公积金贷款。另外，对于进城务工人员，也应随着相应配套制度的完善，从试点起步，逐步纳入公积金体制中，支持这部分人群的住房消费能力。

3、规范归集

为避免出现借公积金之名实行逃税的行为发生，要对公积金缴存实行严格上限封顶政策，有效控高保低，特别是要避免垄断行业利用公积金进行避税。缴存基数要严格执行不高于当地设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍；缴存比例在执行不得低于5%、也不得高于12%这一上下限规定时，要避免大幅度的灵活性和随意性，尽量缩小公积金苦乐不均现象。而对低收入家庭，包括进城务工人员，规定最低缴存额，确保并支持低收入家庭逐渐积累公积金。

4、扩大使用

公积金应向具有支付能力的中低收入家庭倾斜。公积金除继续保证购房、建房、个人住房贷款等用途外，应支持缴存人的租房、大修支出。一是对于低收入家庭，如果租房支出超过家庭可支配收入的15％～20％，则可申请公积金领取，用于年度租房补助，解决低收入家庭只存不贷、使用效率不高的问题，以体现对这部分群体的公平性。二是鉴于住房维修基金已基本解决了城市住房的大修、维修问题，所以，应允许缴存人申请提取公积金用于自有住房的装修和更新改造。

5、促进住房公积金的增值积累

根据《条例》，住房公积金沉淀资金在政策上只能投资购买国债，而不能进行任何形式的投资。由于我国证券市场在运作中仍较不规范，股票等证券投资的风险较大，国债以中央政府信用为基础，在受托银行的账户中，成为受托银行的巨额活期存款。虽然从公积金投资相对风险较小，但是，应该看到，法规只能限制公积金直接形态的资金投向，却不可能在根本上限制资金的流向。事实上，由于国债投资渠道的狭窄，各地（包括资金运用率高的沿海城市）一般都有数量不小的公积金，从资金沉淀管理中心的角度，这些资金表现为银行专户存储，但从银行资金管理角度，这些沉淀的公积金存款在一定程度上必然统一纳入银行信贷资金调度范围，资金的逐利性运动在根本意义上是不可能被限制的。住房公积金制度要发挥住房保障作用，应尽量使公积金资金留在住房领域内发挥资金效用。为此，可以考虑由地方政府发行特种住房公积金债券，定向由地方住房公积金增值资金和沉淀资金购买，募集的资金主要用于地方住房保障领域，比如用于建设廉租住房，投入开发中低价位商品房或经济适用住房，这样在住房公积金和地方住房保障体系之间建立起另一个制度化的资金融通桥梁，既可使富余住房公积金发挥住房保障作用，又可通过设定合理的利率水平，使住房公积金资金得到保值增值。

6、发放建设贷款

由于住房公积金与职工工资收入相挂钩进行缴存，因而一旦房价的增长速度高于同期收入增长水平，则不可避免地使工资和住房公积金对个人住房保障的作用减弱。在房价上升时期，要满足人们合理的住房需求，政府必须使房价与收入之间保持平衡，有两种途径可以选择：一是在房价升高而工资收入无法达到同步增长的情况下，提高住房公积金的缴存比例，用职工的住房支付能力逼近已经上涨的房价。但这种途径的缺点是，住房公积金提高的额度是要受政府财力或单位效益的限制，而房价上涨的额度是无限而随意的，政府无法控制，最终会出现提高公积金缴存额度的住房支付能力仍不能逼近实际房价水平。二是干预住房供应，用房价水平逼近职工的住房支付能力。为确保职工依靠正常的工资收入和住房公积金解决基本住房问题，国家在不能控制商品住房价格的情况下，要发挥住房公积金的主导作用，通过向非赢利机构发放住房建设贷款，建设符合职工支付能力水平的住房。通过住房公积金制度对住房供应的参与，还可以改变目前开发商独霸商品住房供应市场的局面，由购买者之间的竞争逐步转化为供给者之间的竞争，使房地产市场逐步正常化。从这个意义上说，住房公积金在房地产市场宏观调控方面可以发挥重要作用。

目前，仅仅允许住房公积金发放住房消费贷款的政策脱离了中国的实际情况。当时停止住房建设贷款的理由一是有部分贷款收不回来，二是为适应住房分配货币化和住房商品化的改革方向。但是，在广大中西部地区，即使放宽个人购房贷款的政策条件、扩大贷款政策额度、让更多的职工通过享受住房公积金低息贷款购房，职工也买不起房。另外，各商业银行也有部分住房建设贷款收不回来，但用部分贷款收不回来的理由来解释停止住房建设贷款是说不过去的。

7、加强监管

要切实加强公积金监管，保证公积金的安全性，让缴存人放心。一是管委会名单应该要向社会公布、接受社会监督，公积金流向要及时向管委会和财政部门汇报，公积金安全出现问题，管委会成员要承担相应的责任。二是统一联网监管，特别是动态监管，要建立同级财政与上级主管部门的联网动态监管体制，随时把握归集和使用情况。三是建立严格的信息披露制度，提高公积金管理的透明度，定期向社会公布公积金的利息收支、投资收益的分配、保值增值情况及其重大事项，接受社会监督等。

总之，只要住房公积金及其增值收益的使用不脱离公积金缴存者的住房保障宗旨，始终围绕住房公积金缴存人的住房保障展开，就应该充分发挥其在住房制度体系中的主导作用。

【参考文献】

[1] 住房公积金管理条例[Z].国务院令[1999]第262号，国务院令[2002]第350号修订.

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[3] 2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].www.mohrss.省略.