城乡治理的逻辑起点:分治与融合

中国作为一个古老的农业大国，自西周以来，在黄河流域就产生了大小城邑，就出现了城市与乡村分治的局面[1]；新中国建立以来，用户籍等制度固化了这一治理格局。进入本世纪，政府从国家整体均衡发展的角度提出城乡一体化战略思路，各级地方政府加快了城市化的进程。湖北作为中部省份，在新一轮城市化浪潮中，探索了城乡社区分治与融合的宝贵经验，逐步改善了城乡基层治理结构，对于推进城市化进程大有助益。

一、城乡分治与融合的区域背景

近五年来，我国中西部地区开始了新的一轮工业化、城市化浪潮。在湖北，无论是在超大省会城市武汉，还是在恩施的边远山区，各层级政府都在建立开发区，2011年末，湖北省城市人口第一次超过了农村人口。但是从人口的身份结构考量，湖北总体是待发达地区，2010年人口普查，湖北的户籍人口为61759720人，而常住人口为57237740人，全省只有武汉市和宜昌市的常住人口超过户籍人口。这也代表了我国中西部地区基本的人口结构。湖北的城市化水平排在全国十名之后。在传统乡村的城市化过程中，如何安放、调适人与人之间的关系，实现城乡社会的有效治理，是城乡社区面临的共同问题。

城乡治理的分治与融合多元趋势明显。增强社会协同，扩大居民参与，构建城乡多元治理结构是城乡一体化过程中基层治理的有效途径。社区建设在中国是与市场经济相伴而生的社会建设，是目前我国社会的基础性结构；社会各方协同努力，居民参与是湖北城乡社区发展的基本方式；城市社区协同及参与的主要目标是满足居民的生活需求，提升其幸福指数，建设和谐社区；农村社区建设的主要目标是进一步解决农民生计问题，逐步实现公共服务均等化；在近年来城市化进程中“村改居”的新社区，则兼有满足农民“洗脚进城”的城市新生活的需要，又要解决新市民的生计问题。在湖北省这三大类社区①中，多种多样性、内容复杂性是目前社区发展建设的现状；各级地方政府、企业、志愿组织、居民、农民对于社区建设均抱有较大的热情，创造了多种模式，开展了很多有价值的尝试，社区逐步成为公民积累个人社会资本的基础性场所，政府提供公共服务的空间。湖北多元主体参与下的城乡社区治理模式在形成之中，居民在社区通过多种参与、交流、分享形式，获得社会资本的积累，在城市生活中获得生存和发展的宝贵资源；初步构建了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

根据湖北省民政厅《2015年社会服务统计2季度报表》显示，截至2015年第二季度，湖北省社区居委会有4245个，农村社区村委会有25384个。全省共有各类社区专职工作人员近三万名，性别比例适中，年轻化趋势明显；建立了100多万人的社区志愿服务队伍，经常参加志愿服务活动的有20多万人②。仅武汉市就建立了145个社区志愿者服务中心，1182个社区志愿者服务站，3112支社区志愿者服务队。2010年以来，通过纳入政府“十件实事”或“民生工程”等做法，推动了社区服务设施建设的快速发展，截至目前，全省社区工作服务用房面积在300平方米以上、功能设置比较规范的已达50%以上。社区信息化建设稳步推进，全省社区管理信息系统已覆盖1800多个社区，武汉、宜昌、黄石、荆门等地建立了以城市为单元的社区服务信息网络，开通了“96596”“12343”等社区服务热线，为社区居民提供了方便，同时也促进了社区的发展。目前，社区服务的内容已从传统的福利服务、便民利民服务、社会互助服务发展到满足居民各种需求的系列化服务，特别是各地积极转变政府职能，改进社会管理和公共服务的方式，着力推进就业、社会保障、救助、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育、退休人员社会化管理、流动人口管理以及社区安全等公共服务体系建设。一些地方各地还积极应用现代信息技术，建设社区服务综合信息平台，畅通了社区服务信息的供求渠道。

城市社区、农村社区、城乡融合型社区在治理目标、治理方式、治理组织结构等方面均有较大不同。湖北省在短短的几年时间内，基本上形成了社会协同、居民参与的社区治理新型模式，各社区又因地制宜，发展出自己独特的治理形式，为全国的社区建设提供了丰富的经验。

二、因地制宜，多方动员社会力量协同建设城市幸福社区

湖北省各地在遵循省政府统一指导要求的情况下，因地制宜、分类建设，形成了不同的社区治理模式。城市社区建设着重提高居民的生活质量和居民的幸福满意度，形成了如百步亭、常青花园、中央花园等城市社区治理模式；农村社区建设着重解决农民的生计问题，帮助农民就业增加农民收入，形成了如五山农村社区、七彩花海五里界农村社区治理模式；还有城乡一体化进程中既要解决生计又要提高生活质量的过渡型社区，形成了襄阳的尹集社区治理模式、武汉光谷佛祖岭模式。

（一）传统城市老旧社区以完善社会保障及养老服务为工作重点

中心城区老旧社区如武汉市紫阳街社区、黄鹤楼街西厂口社区等，社区人口中困难群体居多，下岗失业人员、低保户、残疾人、老人的人口比例远远高于城郊新建商住小区的人口比例；基础设施不完善；治安环境差。所以老社区的治理就以扶老、助残、帮就业、改善社区环境为中心任务。2007年10月，武汉首家“96596社区e家服务超市”落户西厂口社区，16家服务商进驻。西厂口社区还联手超市，向居民发放红色、绿色、黄色服务卡：残疾人、特困人员、老年人持红卡，可免费享受多项服务；下岗失业人员、低保人员持绿卡，部分服务享受半价优惠；一般居民持黄卡，可得到优质的有偿服务。

（二）各个社区根据本区域特有的资源进行富有成效的社会协同

百步亭是个由房地产企业开发建立的城市商住社区，其社区服务主要借助市场化机制来提供。西厂口社区辖区内有黄鹤楼公园管理处、辛亥革命纪念馆、湖北剧院、首义广场管理处、武汉市第三医院、九龙井小学等六家知名事业单位，共建资源丰富，西厂口社区联合六家事业单位签署共建社区协议，组建了社区党员服务联队，为社区提供免费文化大餐、义诊和为孤寡老人献爱心活动。光谷社区发挥靠近大学城的优势，积极利用大学资源为本社区服务。光谷社区与高校的青年志愿者组织签订合作协议，社区为青年志愿者提供制度化的参与社区治理的渠道，青年志愿者组织积极利用课余时间到社区幼儿园、养老院开展各种服务活动，并为社区居民提供职业技能培训，帮助失业人员上岗就业。在商品房社区的管理中，政府引导一种自下而上的多元治理模式，将部分职能赋予了社区中的房地产开发商、物业管理公司、居委会、业主委员会，政府则在社区管理中扮演着裁判的角色，形成一种政府主导型的社区治理模式。

中央花园社区努力探索居民自治新途径。在凝聚共识、扩大居民政治参与方面建立了具有特色的“四民”民主参与机制。“四民”机制是指“民事民提、民事民议、民事民决、民事民评”。依托“四民”民主参与机制，中央花园社区大力推行社区工作民主管理、民主决策、民主监督，建立议事会、协调会等民主形式，逐步形成政府主导、社区参与、居民群众自主维权相结合的社区居民群众权益保障机制，流程图见图1。

（三）开展社区志愿者活动，增加公民社会资本，培养居民公共精神

积极的公民参与构建连接性及粘合性社会资本，使民主制度运转良好[2]。随着我国经济社会改革的不断深入，人们逐渐由“单位人”变为“社会人”，人员的流动性变大，社会也由“熟人”社会变为“陌生人”社会。曾经有一段时间，社区中人与人之间的联系很少，人们生活在一种“原子化”的社会中，有共同的利益但很难形成共识。湖北省的社区文化体育活动非常丰富，不仅陶冶了居民的情操，锻炼了居民的身体，而且还增加了公民的社会资本，培养了居民公共精神。罗伯特提出“社会资本是个人通过其成员资格在所属的社会网络或更大范围的社会结构中获取短缺资源的能力”，社会资本实际不属于个人，也不能通过馈赠而获得，它只存在于个人与他人之间的关系丛中。

武汉市东西湖区恋湖社区通过聘请辖区内的志愿者老师对辖区内的居民进行文体培训，先后组织了手工艺、舞蹈、声乐、京戏、垂钓、骑行、花毽、柔力球、太极拳、摄影等系列讲座，培养了居民多彩的兴趣爱好；成立了锣鼓队、自行车队、老年人舞蹈队等三十多种兴趣组织，居民每周都能开展活动。这些活动的开展，激发了居民的参与热情，很多居民走出家门，参加到社区活动中来。社区组织居民开展互助活动，帮助照看小孩和老人，融洽了邻里之间的关系。

社区积极引导一些兴趣组织变为志愿者组织为社区居民服务。社区有一个自行车爱好者组成的自行车队，社区积极与自行车队联系，成立了社区环湖自行车卫队。四十多位自行车爱好者组成常态化的环湖卫队，沿湖向居民分发环保宣传资料，宣传环保理念，制止破坏湖泊的行为，以实际行动保护金银湖。这些活动的开展增加了公民社会资本，培养了居民的公共精神。

（四）适应信息化社会管理组织扁平化趋势，改革社区管理体制

黄石市进行了“撤销街道办事处、减少社区管理层级”的社区管理体制改革。2009年，黄石市在总人口只有7万人左右的铁山区开展以“横向大部制、纵向扁平化、全局整合资源”为主要内容的社区管理体制改革试点，铁山区撤消了原有2个街道办事处，辖区社区由16个整合为9个。2011年起，黄石市开始在全市城区范围内推广铁山改革模式。目前，四个城区已经全部撤销了街道办事处，原来由街道办事处承担的管理职能划转到区民政局、农林局等部门，服务职能则调整到社区，社区直接由区负责管理。同时组建社区事务管理委员会及办公室，与区民政局合署办公，负责社区资源、资产、资金等的管理使用以及社区干部的管理、考核、教育、培训工作。

三、发挥各类社会组织在农村治理中的作用

（一）民间组织成为推动乡村治理外生变量

各类民间组织成为农村生态家园建设重要的社会资本。中国的农村向来是落后的代名词，进入农村地区的资本往往投入到工业化过程之中，对于农村、农业、农民只有宏观政策的指导，而缺少具体行动及行为方式的指导。西奥多・W・舒尔茨认为：“完全以农民世代使用的各种生产要素为基础的农业可以称为传统农业”。生产方式长期没有发生变动，基本维持简单再生产的、长期停滞的小农经济[3]，形成一种长期的均衡状态，只有新的生产要素引入才能增加收入流；生产要素是收入流增加的来源，改造传统农业就要引进现代农业生产要素，如物质资本、金融资本、技术资本、社会资本、人力资本等生计资本流入农村，才能使传统农业得到改造，成为经济发展的增长点。在中国内地农村这五个方面的资本投入均显不足，湖北省谷城县五山镇堰河村由于北京绿十字民间环保组织的进入，获得了新的社会资本，当地农民获得了新的生活、生产理念，使山村发生重大变化，农村、农业、农民得到改造。

新的农村治理结构不仅仅是新房舍、新道路，更是村民区别于传统农村的新思想、新观念、新价值观、新生活方式。政府与民间组织合作，普遍动员农民参与农村的生态建设。民间组织的志愿者热爱中国的农村，将其视为希望的田野，把“三农”问题的出现视为解决农村问题的希望及起点。创造建设农村生态家园的方式，从改变农民生活习惯、行为方式着手。文明行为方式的养成是需要时间的，农民的生活是需要美丽洁净的空间的。五山模式中在动员农民方面做到“知情、明理、参与、持续”。用农民能听懂的语言，“让垃圾不出村，让污水不入河”。农民盖房是“一张农民能看懂的图，不靠路（边）、不填塘、不劈山、不占田、不砍树”。把生态和可持续发展说成是“河里有鱼，树上有鸟，地上有虫”，让农民听懂，他们理解了，接受了，才知道怎么做。从垃圾分类到污水处理，到整个村庄面貌的改变。正如孟德斯鸠所说：一般来说，各族人民对于自己原有的习惯总是恋恋不舍的。用暴力取消这些习惯，对他们是悲惨的[4]。因此不去刻意改变这些习惯，而要引导他们自己去改变，激活广大农民内在的生活兴趣和生产积极性。通过现代文明生活的信息传递，促进农村人民生活观念的更新，克服农村落后的信息不对称的现状，在全员参与的条件下，逐步实现农村社会风貌、农民精神面貌的良性改观。解决这个问题的最直接有效的方法就是教育，通过改变观念、改变思想、改善环境来谋求经济的可持续发展。当农村自觉行动起来的时候，新农村新面貌也就为期不远了。

马克思说：时间是人类发展的空间，文明与进步是需要时间的[5]。人类社会发展的时序是：游牧社会-农耕社会-工业社会-信息化社会。农民要从农耕社会一步跨入信息社会、服务经济，其难度可想而知。

（二）合作社成为农村治理的宝贵组织资源

农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是农村治理的宝贵组织资源。至2011年6月底，全国在工商部门登记的农民专业合作社有44万个，平均每省1.4万个，湖北省在工商部门登记注册的合作社有15894个，稍高于全国平均水平，湖北省有18.04万农户入社。2013 年 3 月底，嘉鱼县共注册登记农村专业合作社 194 家，成员总数 5300 人，辐射带动农户 2 万户；成员出资额 24723 万元，其中货币出资 23420 万元，固定资产 8900 万元，年销售收入达 3 亿元。合作社涉及蔬菜、水产、畜牧、林果、加工、运输等多个主导产业和特色产业。农户成员数在 50 人以上的合作社有 39 个①。

恩施市农民组建了“枫香坡侗寨乡村旅游农民专业合作社”，并成立了理事会、监事会，由理事会进行景区经营管理。组建农民专业合作社以来，社理事会向农家乐、经营服务场所收取管理费，用于景区垃圾处理、日常公共事务的支出，一定程度上平衡了老百姓的收益差距。还积极开展“十星级文明户”“清洁家园”工程等创建活动，组织农村妇女参加“农家女”培训，增强景区老百姓参与社会事务管理的意识和能力。村民马苏娥是枫香坡农民艺术团团长、枫香坡农业观光旅游经济合作社理事长，她领导的合作社有60户加入，家家经营农家乐，带领乡亲弘扬侗族饮食、歌舞、风俗文化。整个枫香坡的面貌得到极大改变，开创了集特色产业、生态休闲旅游、文化传承为一体的枫香坡生态休闲旅游发展模式，成为全州乡村旅游的典范，被国家旅游局命名为“全国农业旅游示范点”，被评定为国家2A级景区，2009年入选“湖北旅游名村”。由此可见社会力量协同，必须与本地特色及本地群众的积极性相结合才能取得持久的成效。

（三）社区卫生服务机构是社区公共服务水平的体现

截至2014年底，湖北省共有医疗卫生机构36110家，其中医院753家（综合医院467家， 中医院118家， 专科医院168家）；基层医疗卫生机构34467家（其中卫生院1185家、 社区卫生服务机构1223家、 村卫生室24936家，诊所等其他基层医疗机构7123家）；专业公共卫生机构82家。城乡基层社区卫生机构占到总医疗机构的95.4%。

四、以工业化带动城市化的过渡型社区建设

在城乡社区治理过程中，变数最大发展最快的是“村改居”（村民委员会改为居民委员会）的社区。全省从省会到乡镇都在建新的开发区，都面临着村改居的问题。中部地区农村的城市化过程，相比沿海地区的市场推动，更多的是政府推动、投资推动。近五年来，开发区圈地运动，出现了与传统城乡社区不同的治理方式。

（一）还建型社区治理模式

佛祖岭社区是武汉东湖高新区高起点规划、高品质设计、高标准建设的大型农民还建社区，是武汉市乃至湖北省“以城市标准建农村、以市民理念育农民”的缩影，主要安置了佛祖岭、牌楼舒、汪田、大谭等9个村的拆迁还建农户。佛祖岭社区总规划占地面积70公顷、建筑面积110万O，还建楼高层72栋，多层145栋，共计217栋；社区建设完成后可容纳农民10000户①。佛祖岭社区最大的特点：其居民主要是过去江夏区的农民，而社区周边均为各类新兴产业的企业，工业化与城市化紧密相联。

佛祖岭社区的治理结构还在形成中。现在与社区同时运行的还有原村委会组建的开发公司，农民以入股的形式，保持着与旧日村庄的联系。佛祖岭社区的建设为富士康、中芯国际、武锅、武重、金融港、凤凰山产业园等省、市重大项目提供了充足的土地，也是高新区实施的一项重大“安居工程”。已有1.2万余名农民乔迁新居。居民的社保问题得到了解决，按照失地农民社保标准实施。60岁以上男性居民和50岁以上女性居民，在政府为其补交15年养老保险之后，可以领取养老金，约每月1065元。佛祖岭社区在开发区管委会、办事处的正确领导下，针对群众精神文化生活的需求，以提高群众素质和文化生活为切入点，充分调动群众的积极性，为群众办好事、办实事，解决村民最想解决的问题，目前通过园区企业、三产服务业等多渠道安置农民就业3000人。

（二）正在形成中的城乡一体化的新社区

在中部地区城乡一体化进程中，政府有极大的积极性，也在很大程度上适应了广大农民群众快速致富的需求，许多城郊农村在数年之内就发展为新型城镇。

豹收蛭挥谖浜菏薪夏区东北部，为光谷的后花园。近年来豹收蚪柚被规划为部级生物科技园的契机，大力发展医药、科技等相关产业，不仅大大促进了自身的经济、社会发展，还对光谷等周边地区产生了良好的推动作用。豹收蚩展了大规模的还建工程，在征地过程中，曾几次创下一周拆迁10万方的“光谷速度”。农民对城市化抱有积极的态度，豹式50%的农户被拆迁，却没有发生一户上访或。

农村的组织结构在快速发生变化。豹收蛟来由1个居委会和22个行政村委会组成，大部分地区为农村地区，现在合为一个街道办事处。原来的村委会也在拆迁还建之后就地转为居委会，成立了开发公司。还建的新社区，管理人员也多为原来的村委会管理人员。生活环境发生了重大的改变，农民住进了10-30层的电梯房，村民在三年内转变为市民。谋生的手段发生了变化，农民享受了城市居民的社会保障，年轻人到开发区工作，年纪大的则到社区做一些辅的工作，如绿化保洁。新的开发公司的运行，农民社会保障资金的供应，农民生计的可持续问题都得到了妥善的解决。

（三）乡村工业化、城市化的大举推进

襄阳市襄城区尹集乡位于襄阳市区西南，距市区8公里，全乡辖7个行政村、1个居委会，3786户，14001人。襄阳市建立了尹集城乡一体化示范区，按照“城乡一体、整镇推进、产业为基、新型社区、田园新城”的方针，整合集并143个自然村湾，建设了“一主五新”（一个7平方公里的主城区，五个环绕主城区的新型农村社区）的示范区。城乡一体化进程中的社区建设，把解决失地农民的生计问题作为工作的重中之重，同时还要改善服务，提高居民的生活质量。

尹集乡计划在城乡一体化示范区大力发展优势产业集群，支撑新型农村社区建设。打造花卉苗木大镇，争创省级现代林业示范区。其中“中华紫薇园”为现代林业示范区的核心区，总面积1.5万亩，总投资28亿元。计划建成4A景区。大力发展乡村旅游业，项目有白鹭湖国际生态体育公园、黄家湾风景区、青龙湾生态休闲旅游区、白云雅轩城市庄园、襄阳桃花源生态农庄、襄阳皇城生态园等。与此同时，还大力发展教育产业，建设教育科研新镇。尹集乡已经引进湖北文理学院、襄阳汽车职业技术学院等高校入驻，并已着手建设中国教育装备产业新城。

五、实施零星社会工程推动城乡社区治理的渐进式发展

城乡社区治理是一个“润物细无声”的复杂过程，多年来地方政府组织实施了一系列的零星社会工程①，逐个解决社会治理面临的棘手问题。在湖北影响较大的有省政府发动的“万名干部进万村”的“三万工程”；中央政府在地方推动的“清洁工程”；武汉市背街小巷的整治工程等。

（一）持续三年的“三万工程”

“三万”工程是中共湖北省委、省政府开展的以农村社区发展为中心的各级干部深入群众，解决具体问题的活动。从2011年起，湖北省以推动干部下基层常态化、机制化为重点，一年一个主题，创造性地开展了“万名干部进万村入万户”“万名干部进万村挖万塘”和“万民干部进万村洁万家”活动。干部只有深入基层、深入群众，才能真正与群众建立鱼水深情，为农村社区治理提供财力和智力资源。

（二）持续实施乡村清洁工程，逐步改善农村社区的村容村貌

乡村清洁工程是国务院“十一五”“十二五”期间，加快推进社会主义新农村建设的一项重要工作。该项工程紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求，针对当前农村普遍存在的生活环境脏乱差、农业资源利用率低、农民生态环境保护意识弱等问题，从农业生产和农村生活两个层面着手，大力发展农业清洁生产，合理施肥用药，加强作物桔梗、畜禽粪便、生活垃圾和生活污水的无害化处理与资源化利用，促进农业循环经济发展，逐步改善农业传统生产方式和农村传统生活环境，有效解决农村脏乱差问题，最终达到促进农民增收，提高生活质量的目的。

乡村清洁工程是农村社区建设的重点工程，如孝感市积极响应省政府的要求，积极推动乡村清洁工程。孝感市的乡村清洁工程是在特定的经济地理条件下展开的。在地理上，孝感市最大的特点是毗邻大都市且有广大的农村地区。小城带大乡，是孝感市城乡空间比例及城乡人口比例的基本现状。孝感有着发展水平不同的广大农村地区，有五分之三的人口，大约320多万农村人口名义上长期居住在农村，城镇人口的比重低于全国平均水平，在总人口中，城镇人口不足40%。同时，孝感市各县市城市化水平、与大都市的空间距离、城乡一体化的进程都存在着很大的差异。孝感市委从实际出发，提出了“政府主导，农民主体，政策扶持，社会参与，部门服务”的工作思路，在乡村清洁工程中，发挥各县市的积极性，要求各地从本地实际出发，制定有特色的乡村清洁工程实施规划。

孝感市云梦县“以城带乡，以乡促城，城乡联动”的工作思路，把乡村清洁工程变为本地城乡一体的“清洁家园”工程，清洁家园就包括了城市农村两个大领域。安陆市从2006年就开始推进乡村清洁工程，从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的村镇建设和农村环境整治入手，把握规划编制、监管、实施三个关键环节，解决农村建设无序、设施落后、面貌陈旧的问题，提高农民群众生活水平和生活质量。大悟县的乡村清洁工程是和脱贫工作联系在一起的，开展村庄环境整治；重点进行“三清三整”活动，即清塘堰、清垃圾、清柴草，房屋整修、门前整理、环境整治；着力建立“户保洁、组收集、村转运、镇处理”的卫生保洁机制。把乡村清洁工程的重点放在农村绿色能源建设和小型水利工程上，在农村大力发展沼气池，大力推进“一池三改”（建立一个沼气池，改造厨房，改造厕所，改造猪圈）项目，下大力气把大悟打造成为绿色能源示范县。

（三）武汉背街小巷整治工程

针对武汉背街小巷几千条道路坑洼不平、排水不畅、路灯不亮的情况，武汉市政府将改造泥巴路列入为民办实事的重点工程，工程从2003年到2008年，持续进行了五年。这项惠民工程总投资8.7亿元，直接惠及全市883个社区的500余万普通居民。通过道路整治，种草植树，美化亮化，9000多条背街小巷面貌焕然一新，在社区新点亮路灯3.65万盏，照亮了人们回家的路；改造社区排水管网290公里，让百姓家门口不再污水漫溢。

这些政府推动的零星社会工程关注和解决群众最关心的问题，群众对这些工程有较大的认同性、参与性，是改善人们生存环境的明智的方法。

六、城乡社区治理的前景：赋予社会更多的权力

湖北社区建设事业不断发展、经验频出的现实表明：群众有建设自己美好生活的积极性和能力，关键是赋予社区及居民更多的权力及资源，激发民众过健康快乐生活的志趣。傅斯年在90年前就指出：“中国有群众而无社会”；“盖中国人本无生活可言，更有何社会真义可说？若干恶劣习俗，若干无灵性的人生规律，桎梏行为，宰割心性，以造成所谓蚩蚩之氓；生活意趣，全无从领略”[6]。在实行市场化改革的过程中这种状况有所改变，但未完全改观。

（一）城乡一体化的核心是人的城镇化，提高人们的生活质量

城乡一体化的目的是造福百姓和富裕农民，不能人为“造城”，而应让农民逐步变为市民融入城镇。新城镇化的重点是“人”，也就是要解决“半城镇化”的问题，实现让进城人口市民化。完全的城镇化，要使进城人口实现从农村到城镇的地域转移、从农业到非农业的职业转换，以及从农民到市民的身份转换。不是简单的“迁村腾地”，为工业化腾出土地，强制农民上楼，而忽视农民的生活和生产方式；要实现由农民向市民身份的转变，享受到市民的福利待遇，而不是“要地不要人，以牺牲农业、农民利益为代价。”

（二）从城乡治理逻辑出发，渐进式地推进各类社区的发展

新型城镇化应该是因地制宜、循序渐进推进城镇化建设。从城乡分治到城乡合治是一个漫长的过程，应重视城市文明与乡村文化价值和人文环境的融合。在城镇化建设中，甚至有官员提出了“”的口号：如“不怕你做不到，就怕你想不到”“思想有多远，你就能走多远”。盲目缩短建设工期，社区居民住宅建设超规格、超标准；有的县级市，居民楼层高达30层，根本没有考虑农民的生产和生活方式。这种片面城镇化发展的结果，造成资金、人力和物力的极大浪费，影响了城镇化的可持续发展。城镇化发展的制度因素并非某一单项的制度安排，而是涵盖户籍制度、土地制度、社会保障制度、教育制度、金融管理制度、行政管理制度等在内的一整套制度体系。

（三）城乡一体化过程中要引导、鼓励居民参与社区治理

在新型社区建设中，一定要坚持以人为本，让村民、居民参与到社区建设中，倾听他们的呼声、回应他们的需求，真正做到让农民满意。不能仅把以农民为主体的口号写在墙上，城乡一体化必须以实现和维护农民的利益，使其真正享有与市民同样的权利和公共服务为出发点，以达到共同富裕为归宿。通过社区环境、卫生医疗、治安、文化教育等事项的决策，充分与社区居民的协商、沟通， 征求意见，发挥居民的积极性，培养社区居民的归属感和满意度；进一步将单位的服务功能向社区转移，强化居民与社区的利益关系。推动社区居民自治。居民参与的最佳路径当然是居民自治。政府推动城市社区建设和社区居民自治的重要目的，就是引导居民依法管理自己的事情。在协同治理中，以多中心治理观念取代传统府际关系的单中心的思维逻辑，建立完善的共识形成机制和畅通的沟通协调机制。通过对公民个体意志、利益、尊严的充分尊重，促进其坦率反思自身观点，并不断修正认知偏差，凝聚成科学化共识。在社区治理中，赋予人们适当的机会与平台，通过论坛、对话、听政、论辩等形式，集思广益，博采众长，就能形成科学化的协同治理之策。

社区治理是一项非常复杂、系统的工程，不是仅靠几项运动就能完成的，需要多方主体共同努力构建社会协同、居民参与的新型城乡社区治理体制机制、形成治理合力才能达到提高居民的幸福指数的社区治理目标。

参考文献：

[1] 李玉洁：《黄河文明的历史变迁・黄河流域的农耕文明》，科学出版社2010年版。

[2] 罗伯特・帕特南：《使民主运转起来》，江西人民出版社2001年版。

[3] [美].舒尔茨：《改造传统农业》梁小民译，商务印书馆2010年版。

[4] 孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆2012年版。

[5] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集》 （ 第 2 卷 ） ，人民出版社1995年版。

[6] 傅斯年：《中国人的德行》，中国工人出版社2012年版。