论中外参与式预算兴起的背景及其实施可行性

中图分类号：D922 文献标识码：A

内容摘要：本文着重探讨了两个问题：首先研究了中外参与式预算兴起的理论和实践背景；其次，在此基础上论证参与式预算在我国实施的可行性，并提出适当的改良方向和建议，对于探索具有中国特色的预算民主制度具有很大的现实意义。

关键词：参与式预算 背景 可行性 比较

十七大报告明确指出“发展社会主义民主政治，扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”。同时还指出，“要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理”。在这一形势下，地方政府财政部门积极深化预算改革，更大程度的将公民参与纳入到预算过程当中来，探索具有中国特色的预算民主制度具有很大的现实意义。

文献综述

对参与式预算及其相关理论研究，西方学者作出了许多开创性研究。艾伦•鲁宾早在《公共预算中的政治、收入与支出、借贷与平衡》中就提到，预算过程是一个政治过程，而公民是主要的预算行动者，同时，公民参与预算的方式也散见于其书的论述之中。塞姆森和罗宾斯则研究了公民参与预算出现的主要原因，包括：民主选举不能确保公民的权利和利益得以实现，公民对政府的信任越来越低；由于信任不足，公民的政治参与越来越低。参与式预算的直接研究者，一部分来自联合国开发计划署，他们更多是研究如何在世界范围内推广参与式预算，以及如何强化并丰富参与式预算的培训内容与形式；一部分来自拉美国家，尤其是巴西的学者，他们一方面向世界介绍参与式预算的实践经验，如Brian wampler介绍了参与式预算开展的基本条件、实施过程与规则、参与主体及其参与技巧、可能的结果与不足之处等；另一方面对本国的实践进行反思与总结，如 Benjamin Goldfrank就总结了拉美参与式预算的经验与教训。总体而言，联合国的研究层面更广，而拉美学者的研究则倾向于深度研究。

国内对参与式预算的研究着重于两个方面：一是集中在对于国外做法的引介和考察，如中山大学马骏教授的《公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴》，介绍了美国地方政府的参与式预算经验；中南财经大学的赵丽江教授的《参与式预算：当今实现善治的有效工具》，则对欧洲国家进行参与式预算的经验进行了介绍。二是集中于试点地区考察和研究，如中山大学牛美丽教授的对于新河镇参与式预算的研究《预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇》一文，主要从预算和政府民主治理的维度出发来对新河镇的参与式预算实践进行了研究。浙江大学苏振华的《参与式预算的公共投资效率意义―以浙江温岭市泽国镇为例》则揭示出：在参与式预算过程中，居民的参与不仅是政治合法性的来源，也是效率的来源。

总之，通过对国内参与式预算研究的资料分析，不难发现：现有的研究缺乏对参与式预算兴起缘由的探讨以及可行性的分析。本文从这个方向着手，并结合中外参与式预算差异分析，提出适当的改良方向和建议。

中外参与式预算兴起的背景探讨

（一） 西方参与式预算兴起的理论及实践背景

20世纪 70年代以来，欧美民主国家经历了代议民主政治合法性危机，并在学者们的理论视角中呈现出不同观点：或看到其“依靠人民的默认而来的消极的合法性”的悖谬；或在西方政治体制的运行过程中，“资本主义经济和现代行政管理的迅速扩张的过程中，就是以牺牲其他生活领域为代价的；道德-实践的合理性和表现的合理性，被经济合理性和行政合理性强占了”；或看到面对着全球化的市场、交流、贸易和安全机制，以及政治交流渠道堵塞等所带来的挑战，民主国家能力的退化。此种背景下，20世纪90年代西方协商民主理论兴起，试图推动以扩大公民参与、彰显公民德性、表征审慎平等的商谈精神等为特征的制度创新，用以补济代议民主政治合法性危机；而此种理念下的制度创新也表现在以公民参与、平等互动的网络结构推动地方政府治理结构形成。参与式预算正是这种西方国家民主政治发展逻辑转换、地方公共行政治理取向前提下政治实践的成果。

西方对于参与式的预算实践始于巴西。1985年之前，巴西依靠大量举借外债来发展经济，推行“进口替代”的经济模式，创造了经济腾飞的“巴西奇迹”。但过度举债也造成政府严重的债务负担和财政困难，在此后的20年里，巴西一直为外债和严重的通货膨胀所困扰，经济发展陷入停顿状态。有限的财政资源不仅成为少数个人谋利的来源，而且财政投入也长期向上层有产阶级倾斜，造成财政资源分配和公共产品分配的严重不平等，引起了民众的强烈不满。政府也因此出现严重的财政危机和政治危机。对此，巴西民众及不少政党和团体强烈要求进一步推进民主改革，首当其冲的就是要求改变政府的财政运作方式。早在20世纪80代末，巴西工人党就致力于通过公民的直接参与推进地方民主，倡导财政分配的公开性、透明度及公平性，要求从根本上改变财政决策由少数人说了算且只为少数上层和富裕阶级服务的状态。1989年，工人党在几个城市地方选举中获胜之后便首先在巴西南部的南里约格朗德州省会阿雷格里市进行公民广泛直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式预算”。这一形式一出现即受到巴西国内社会民众的广泛赞誉，也受到国际社会的好评，迅速扩展到世界其他一些国家和地区。

（二） 中国参与式预算兴起的理论及实践背景

中国的经济体制改革已经进行了30多年，目前已经到了一个关键的阶段，实时的启动政治体制的改革可以巩固经济体制改革的既有成果并且把经济体制改革进一步的引向深入，在某些领域已经形成了经济体制改革要求来推进政治体制改革、不开启政治体制改革就无法进一步的推进经济体制改革发展的阶段。但是另一方面，作为一个转型中的发展大国，进行政治体制改革所需的条件错综复杂，各地的发展状况也是千差万别，因此要求我们进行政治体制改革必须坚持渐进性的改革思路，寻找突破口，并以此来引领整个政治体制改革的启动和变革。预算是现代政府政治运作的一个核心领域和关键环节，是各种矛盾的集中地和各方利益的博弈场，在这个意义上来说，从预算领域的改革入手，就抓住了政治体制的一个根本环节，可以起到牵一发而动全身的作用。另一方面基层政府作为向广大人民群众最基本的公共产品和公共服务的提供者，一直在探索如何以更低的成本向民众提供更好的公共物品和公共服务，参与式预算从基层的预算改革入手，符合了整体改革渐进性的思路，同时也具有一定的可操作性和现实性。同时也可以在一定的程度上改善地方政府的治理生态，并提升地方政府的治理能力。因此，可以毫不夸张地说，通过对参与式预算的研究，可以给我们正在进行的预算宏观改革提供一个鲜活的母本和范例。我国政府已经意识到只有解决这些挑战才能全面发掘自己的潜力，实现可持续、均衡发展的改革。

与西方发展历程不尽相同，中国参与式预算始于浙江温岭，更多是在其本土政治社会情境、及其先期已创生的制度路径中所培育出的以基层民众与政府话语交流、 合作决策为核心精神的参与制度模式。1999年，温岭便创生基层 “民主恳谈会” 的制度模式。在此基础上，2005年 7月，温岭新河镇政府将民主恳谈会的制度机制应用于镇年度财政预算的制定、审议；自此，温岭参与式预算制度成为基层政治运作与政府公共决策制度体系的重要机制。其中也借鉴了巴西成功实施参与式改革的的经验。

对比分析可以发现，虽然中外参与式预算兴起的背景存在些许差异，但有以下三个共同特征：一是参与式预算兴起的背景都是在财政问题突出，甚至社会出现不和谐因素下发展起来的；二是参与式预算的兴起得益于改革者的大胆突破和创新，都是前无古人的创举；三是参与式预算实施初期，虽然遭遇各种问题，但是反响都不错。究其原因，中外参与式预算的实践，都揭示了在走向民主政治制度和市场经济制度过程中财政预算制度的民主、科学、公开、透明的特征。就其具体的管理方式方法而言，这些经验和规律具有“超阶级”、“超意识形态”的鲜明属性，是人类文明的共同成果。由此而言，这些参与式预算的基本特征也应该成为我国公共预算制度改革的目标图景。

中国参与式预算实施的可行性研究

实施参与式预算不仅有其必要性，而且随着政治经济体制改革的不断深化，也创造了良好的条件，使其在现实上具有了可行性。

（一）树立服务型政府的执政理念

坚持“科学执政、依法执政、民主执政”的理念深入人心，为参与式预算提供了思想准备和理念环境。近年来，随着我国政治经济体制改革的不断深入，广大民众和各级人代会开始关注政府财政支出的问题。与此同时，多年来各级政府也都将为本地群众办实事、办好事当作政府职责和工作目标，为人民群众解决了许多与生活密切相关的困难和问题。但是在财政资金相对有限的情况下，如何最大限度的按照老百姓的需求确定政府“实事”目标，如何最大程度的满足各个群体的利益，一直是各级政府面临的困难。

（二）参与式预算在局部地区的兴起

从自来水价格到个税起征点，听证会已经起到了重要的作用，政府召开听证会，广泛听取来自群众的意见和建议，从政策和法规制定伊始就消除矛盾隐患。从浙江温岭新河镇人大预算的“民主恳谈会”到上海市举行意见征询会，在预算过程中引入民众参与，早已称不上是新鲜事。听证会是公众参与政策制定的一种方式，在我国很多地方已经具有了相当的基础。但是现行的听证会多是临时的，还不具备其存在的制度保证，听证会代表的代表性与公众基础也相对缺乏。

（三）加速推进的财政体制改革

随着建立公共财政基本框架的目标在1998年被确立，我国财政制度改革呈现出加快发展的态势：部门预算、“收支两条线”改革、政府采购改革、国库集中收付改革、绩效预算改革、政府收支分类改革等等一系列举措相继实施，为发展和逐步健全社会主义市场经济发挥了重要的配套作用。

（四）地方政府不断创新

1998年我国正式确立公共财政的目标，经过十几年的改革，无论是在思想观念，还是制度建设方面，我国政府职能转型都有了长足的进步，在一定程度上吸纳社会群众参与政府的政策制定和执行监督过程，如：通过电子政务的方式政府信息，通过网上办公听取群众意见，通过政府咨询、专家会议等方式推动决策科学化等等。例如：深圳盐田的“社区议事会”、浙江温岭市的“民主恳谈”的对话机制等，都鼓励公民参与政策制定的过程，政治决策在充分听取利益相关者偏好表达的基础上做出。这为进一步改革和强化政府公共服务职能提供了有利条件，积累了经验，奠定了坚实的改革基础。

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