规范地区土地流转的意见和建议

作者：韩子悦 单位：海东地区国土资源局

农村改革30多年来，海东地区二、三产业快速发展，外出务工、经商农民大量增加。与此同时，全区高原现代特色农牧业发展较快，农民专业合作经济组织、种植大户和龙头企业不断增加，农业产业化经营水平日益提高。在此情况下，海东地委行署顺应土地流转的现实需要，及时出台了《关于切实加快农村土地流转促进规模经营的意见》，有力推进了全区农村土地规范有序流转。但土地流转存在行为不规范、流转规模较小、对流转认识不足等问题，有等解决。

一、农村土地承包经营权流转现状

海东地区是全省农业大区，2011年，全区新增土地流转面积10万亩，累计达到50.39万亩，通过土地流转增加农民人均收入147.36元。其中，民和县土地流转累计8.94万亩，乐都县土地流转累计5.62万亩，平安县土地流转累计3.74万亩，互助县土地流转累计15.24万亩，化隆县土地流转累计10.71万亩，循化县土地流转累计6.14万亩。流转土地主要用于辣椒、核桃、樱桃等特色农业和设施农业。

（一）土地承包经营权流转的规模据统计，2011年全区共完成土地流转面积10万亩，占总耕地面积的3.31%，涉及全区33491户农户，流转的方式主要有：转包41220亩，16541户；出租20452亩，9307户；互换12788亩，2508户；转让12060亩，2291户；委托流转1280亩，512户；其他方式流转12200亩，2332户。

（二）土地承包经营权流转的主要特点海东地区农村土地流转呈现出以下几个特点：一是土地流转地区分布不平衡。该地区各县农业资源条件和经济社会水平各不相同，农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现出明显的区域分布不平衡态势。一些交通比较便利、耕种条件比较好或人均占有耕地较多的县，县城附近、乡（镇）政府所在地的农村土地流转速度较快、流转面积相对较大，而偏僻地区农村土地流转缓慢。二是流转土地的流向多元化。经济发达地区土地流转主体呈现出多元化的趋势，随着农业产业结构调整力度的加大，发展效益农业、实行连片种植和规范化经营，迫切需要调整土地，土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。农村土地流转由初期农户之间的相互流转逐步发展到向有实力的种植能手、农民专业合作社、龙头企业等农业投资主体流转。三是流转土地用途及模式多样化。随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展；土地流转的对象由本社、本村内流转逐步向村外、乡外、县外、区外、省外流转；经营内容也由种粮为主逐步转向蔬菜、花卉、水果和养殖等高效农业方向发展。

二、农村土地承包经营权流转主要做法

（一）广泛宣传，普及法律政策近年来，海东地区利用每年5000名干部下基层、宣讲中央和省委文件精神的机会，加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》的宣传，使农村基层干部和群众认识到，承包土地的合理流转是对家庭承包经营的完善和发展，不会改变和动摇家庭承包经营这一基本制度，让农民充分认识到土地承包经营权流转是解决人地矛盾的有效途径，还能有效地遏制耕地撂荒，提高土地产出效益和农民收入。

（二）因地制宜，积极引导农村土地流转近几年，根据中央和省、地推进农村土地承包经营权流转有关政策要求，各县因地制宜，结合实际，积极探索农村土地流转的新模式，按照“依法、有序、自愿、有偿”的原则，积极鼓励、正确引导农村土地流转，使农户每年除获得一定的租赁收入外，还可以获取一部分劳务收入，既有效带动了农业规模经营又增加了农民收入。2011年，全区实施设施高效农业力度加大，新建日光节能温室2.065万栋，推广马铃薯、玉米全膜覆盖双垄栽培70万亩，同比增长36%。平安县新建日光节能温室2000座；全县农作物总产量达到12.26万吨，农业总产值达4.82亿元，同比增长6.9%；种植大果樱桃1000亩，枸杞200亩；农民人均纯收入5400元，同比增长15%。

（三）采取措施，支持鼓励土地经营权流转从去年开始，地委出台意见要求各县每年从财政预算中安排100万元，地区财政也挤出一定资金建立土地流转奖励基金，对转让方和接转方进行不同比例的奖励补助。同时，对各类规模经营主体在信贷、项目、税收、技术等方面给予扶持性政策引导。2011年，平安县农业示范区建设成效显著，精心打造以下红庄村、大寨子村富硒设施红提葡萄、沈家村无公害富硒蔬菜、大路上庄无公害富硒番茄、富硒大果樱桃为主的五大千亩富硒特色种植基地，完成投资2.01亿元；地、县政府在信贷、项目、税收、技术等方面扶持引导下，建立了天源富硒畜牧科技开发公司奶牛养殖基地、金阳光高原富硒农产品生产基地、环宇大蒜深加工等基地。

（四）按照法律政策，妥善调处土地纠纷为进一步加大农村土地纠纷调处力度，地、县农业部门由专人负责接待土地纠纷群众，并及时安排人员深入村社进行调查，以维护农民合法权益为核心，按照实事求是、民主协商、分类指导的原则，妥善化解矛盾。2011年，全区共调处土地纠纷40多起，移交司法部门2起，维护了农民群众的合法权益，为土地流转创造了良好的外部环境。

三、影响土地承包经营权流转的因素分析

（一）农村劳动力转移的影响近年来，全区农村劳动力转移速度明显加快，从2009年至目前，全区因土地流转转移农户99602户230695人。劳动力务工收入成为海东地区农民增收的重要来源，说明农民对承包的土地不仅吃下了“定心丸”，而且离开农业谋发展的意识已经逐步形成。农村劳动力的大量转移，是加速农村土地承包经营权流转的主要原因。

（二）农业机械化水平和社会服务能力的影响到2011年底，全区农业机械总动力达到116.9万千瓦，拥有大中小型拖拉机87513台，加上没有报户的农业机械，总计超过10万台，有各种配套农机具56886部。农业机械数量呈逐年递增趋势，农业机械作业面积逐年增加，每年为农户节约了一定的劳动力成本和资金投入。农业机械化水平的提高和社会服务能力的增强,使农村劳动力进一步得到了解放，为土地流转奠定了基础。

（三）农业比较效益变化的影响农产品价格低、农业比较效益低，是多数农民愿意进行土地承包经营权流转的原因。近年来，随着农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升。目前，农村土地流转价格逐步提高，承包土地经营权流转由最初的“无偿”甚至“负偿”转为“有偿”。如循化县一些乡镇耕地每亩年租金一般达到500~800元，最高的达到1200元，山区耕地每亩年租金也达到了300元左右。

（四）农民收入水平及构成变化的影响近年来，海东地区农民收入逐年提高，2011年，农民人均现金收入5260元，同比增长15%。从构成看：（1）工资性收入占49.2%，比上年增长26.9%；（2）家庭经营收入占39.5%，比上年增长7.8%；（3）财产性收入占1.3%，比上年增长44.8%；（4）转移性收入占10%，比上年增长18.8%。上述情况说明，收入构成从以前单一的种粮为主转为多元化收入。

四、当前农村土地流转中存在的主要问题

土地流转在加快农村产业结构调整、保护农村土地资源、提高农业规模效益中发挥着举足轻重的作用，但在调查中发现，由于制度、管理、操作等各种因素的影响，海东地区在土地流转过程中还存在诸多问题，主要表现在：

（一）流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多经调查，全区土地自发流转的较多，流转土地分散，农村土地流转的随意性明显。农村土地流转多以农户间自发流转为主，以口头协议进行流转的多，即使签订了书面协议，内容简单，形式不规范，程序不合法，未经过农村土地承包合同管理部门鉴定和备案，这些都是产生土地承包纠纷的隐患。

（二）土地流转规模较小，层次较低一是自发流转的多，规范流转的少。二是小范围内流转的多，大范围内流转的少。绝大部分的农村土地流转仅限于在本乡镇的村、组（社）范围内进行。三是一般农户间流转的多，流转给专业大户的少。四是短期流转的多，长期流转的少，有七成流转面积流转期1~5年，10年以上的不足两成。

（三）对土地流转的认识不足一方面，农民具有很强的恋地情结，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将承包土地的经营权流转而又心存疑虑，看到流转后的土地实行了设施农业、规模经营，害怕彻底失去土地。因此，选择协商代耕、临时性转包等简单流转方式。加之近年来中央出台了一系列优惠政策，取消了农业税，对种粮农民实行了各种补贴，增大了农民增收的空间，致使部分农民宁可粗放经营，也不愿将土地流转，制约土地流转进程。另一方面，一些干部对土地经营权流转的必要性认识不足，影响土地正常流转。

（四）机制不健全，相关管理服务滞后一是土地流转管理程序不规范，合同签订内容条文不完善，基层土地承包合同管理队伍不稳定，业务水平低，致使土地流转无法规范、有序进行。二是乡镇农业承包合同管理机构不健全，土地流转合同纠纷处理不及时，使流转双方的合法权益不能得到切实保障。三是土地经营权流转虽然已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形的市场都未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。产生以上问题的原因主要有：一是农民因土地仍为养老保障的主要来源，恋土情节浓厚；二是农民的非农产业收入少且不稳定，经营土地仍然是农民收入的可靠来源，绝大多数农户尚不具备转出土地的条件；三是农民素质不高，经济实力不强，有能力大规模经营土地的所谓“种田能手”、“经营大户”还只是极少数；四是农村社会保障机制不够健全，如农民的基本生活、养老、社会救助等社会保障体系尚未完善。五是农业产业化发展较慢，从事农业开发和经营的投资者少,土地规模经营缺乏有效载体。六是农村土地流转的监督管理机制、市场服务机制不健全。

五、正确引导和规范土地流转的意见和建议

加快农村土地流转是推进农村土地集约化经营、推进农业产业化经营、发展现代农业和增加农民收入的有效途径。要解决这些矛盾和问题，就必须在稳定土地承包权的基础上建立规范有序的土地经营权流转机制，促进土地经营权的依法流转。

（一）加强领导，协调配合，不断优化农村土地流转工作环境加快农村土地流转工作涉及面广政策性强，关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局。建议把农村土地流转工作纳入各级党委、政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的组织机构，综合协调、统一领导本地区的农村土地流转工作，按照相关法律政策，积极稳步地推进全区农村土地承包经营权流转工作，进一步优化农村土地流转工作环境。

（二）加强宣传，积极引导，不断提高农民参与农村土地流转的积极性农民是农村土地流转的主体，让农民意识到土地流转的重要性，是加快农村土地流转的前提。因此，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。要按照中央、省、地委对农村土地流转的有关政策要求，引导农民知晓农村土地流转的原则和政策，做到依法、自愿、有偿、规范。通过典型示范，使广大农民看到土地流转带来的实际利益，从而转变思想观念，加快农村土地流转。

（三）保障农民利益，畅通土地流转渠道一是要加快土地承包经营权的商品化、市场化步伐，健全土地承包经营权流转市场，培育土地价格形成机制，让农户有较高的流转收益，提高农户自觉流转的积极性；二是要解决土地流转后的风险问题。农业是受自然风险和市场风险双重影响的弱质产业，要确保投资业主一旦失败，农民能收回土地使用权或得到相应补偿。为解决农民的后顾之忧，可尝试采取向业主收取土地风险保证金，在农民每年所得租金中提出一定比例的信用保证金，防止流转双方单方毁约风险。

（四）明确管理机构和职能，加强土地流转管理监督加强农村土地承包合同管理机构职责，明确土地流转合同审查签证由农村土地承包合同管理部门负责。制定土地流转的实施细则，规范行为，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极地去引导、实施、管理和监督，并探索和建立健全农村土地流转合同纠纷仲裁体系。

（五）出台优惠政策，激活土地流转有针对性、有层次地制定海东地区土地流转相适应的政策措施以及实施细则，对促进农业产业化发展的龙头企业、合作组织和个人，按照“谁投资、谁收益”的原则，给予政策、资金支持，从体制和国家政策导向上促进土地的合理、健康、有序流转。

（六）加快农村综合改革，逐步完善农村社会保障机制加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立农村人口养老保险制度，促进最低生活保障体系向农村延伸，让农民放心的将土地流转出来，推进土地流转。

（七）健全农村土地流转档案，减少土地流转隐患各地农村土地承包管理部门要加强土地流转管理，使用统一规范的流转合同文本，及时对各类流转土地进行登记、备案、合同认证、档案管理，在全区实行农村土地流转信息化管理，减少和杜绝因土地流转引起的各类纠纷。