对金融业统合监管模式的法律思考

[摘要]在美国开始实行70多年来力度最大的一次金融监管改革之时，我国金融监管改革的步伐也正快速迈进，但专家对于我国应选择何种金融监管模式各执一词。通过分析我国金融业对统合监管模式选择的现实依据，借此提出在我国建立金融统合监管模式的立法建议。

[关键词]金融统合监管混业经营金融监管改革监管模式

随着我国金融改革的深入以及对外开放步伐的加快，我国经济融人世界经济的程度越来越深，金融与外界的联系越来越紧密，金融业混业经营的趋势日益凸显，并带来了跨市场、跨系统金融风险传递的隐患。从长远来看，混业经营将是世界金融业发展的必然趋势，因此，金融监管模式也将逐步朝着囊括银行、证券、保险等多个金融部门统合监管的方向迈进。

所谓金融业统合监管模式是将金融业作为相互联系的整体进行统一的、综合的监管，把对银行、证券、保险等金融业的监管权均交由单一的、职权配置充分的监管机构负责。二十世纪末以来，在全球范围内金融、资本市场统合法和金融业统合监管模式的诞生，使全球金融监管法律制度进入一个全新的时代。

我国建立金融业统合监管模式的现实依据

全球金融业从分业经营到混业经营的发展趋势。1929-1933年经济危机时期，作为危机的产物，美国率先--在全球建立了“分业经营、分业监管”的金融体制，并通过了著名的《格拉斯―蒂格尔法》，其基本思想是分业经营、分业监管，于是以《格拉斯一斯蒂格尔法》为基础的美国分业监管体制开始确立。从上个世纪七八十年代以来，随着金融自由化浪潮的兴起，原来“分业经营、分业监管”的金融体制逐渐受到了冲击，以至于“混业经营、混业监管”的金融体制取而代之而逐渐成为主导全球的金融体制。

所谓金融业混业经营是指商业银行及其它金融企业以科学的组织方式在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称。

随着金融自由化趋势的不断发展，分业经营的金融业之间的竞争越来越激烈，难以适应市场的发展，金融业开始从分业经营向混业经营不断转变，金融混业经营已成为世界金融发展的大趋势，也是我国金融改革的最终目标之一。

我国现有金融监管模式存在不足。目前，我国的金融监管体制是分业监管的模式，实行所谓的“一行三会”的监管格局，即中国人民银行、中国银监会、中国证监会以及中国保监会为主的金融监管框架。在这种监管模式下，各个金融监管部门的权责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调，从而降低了整个金融监管的效率。

虽然在上述的金融监管机构之间建立了联系会议制度，但是该制度仅仅局限于沟通信息，信息共享机制不完善，强制约束力不强，缺乏法律予以认可的并且行之有效的协调机制。在这种情况下，各个金融监管部门以各自的部门划分标准来进行监管，势必会出现监管盲区，加剧金融创新中的道德风险，并且各监管部门会为了本部门的利益而忽略了金融业的整体竞争力的提高。因此，我国的分业监管体制不能适应金融业混业经营的发展趋势，取而代之的是金融业统合监管模式，它能够减少监管交叉和重复，简化监管过程，能够有效地避免在分业监管中因监管权限纷争所致的低效问题。

金融业统合监管模式已成历史潮流。为了适应金融业混业经营的发展趋势，世界各国正不断探索由分业监管模式向统合监管模式转变的金融监管改革。挪威(1986)、加拿大(1987)、丹麦(1988)、瑞典(1991)等国家相继成立了在中央银行之外的统一监管机构④。美国虽然在实行混业经营体制后并没有立即对原来的分散监管体制进行改革，但是近年来尤其是奥巴马政府最近提出的金融监管改革方案正在逐渐改变这种情况，美国的金融监管体制改革方向是逐渐向以英国为代表的混业集中金融监管体制靠拢。

对我国建立金融业统合监管模式的法律思考

金融业统合监管模式反映了当达金融服务领域的现状和发展需求，尽快建立统一有效的统合监管模式已是当务之急。因此，金融业混业经营的发展趋势和建立金融业统合监管模式的迫切需求为我国金融监管法制改革带来了巨大的挑战。笔者在根据我国金融市场的国情以及借鉴其他国家金融监管法制改革经验的基础上，为构建和完善我国金融统合监管立法提出几点建议：

建立并完善金融统合监管法律制度体系。近年来，我国为建立社会主义市场经济体制和适应全球的金融自由化，金融立法取得了巨大的进展，相继颁布了一系列金融法律法规，对维护我国金融市场的稳定起到了积极作用。但是，随着金融业混业经营的发展，金融衍生产品的不断创新，我国亟需建立一套相对完备的金融统合监管法律体系。

因此，我国应该在借鉴欧美、日韩等国在金融监管法制改革的基础上，结合我国金融市场体系的现状以及特点，在现有的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律法规的基础上进行金融法律的整合，制定一部覆盖面较广、内容较综合的《金融服务法》或《金融商品发行与交易法》，对我国金融业统合监管模式的探索提供法律依据。立法应当明确金融监管机构的职能，加强对金融投资者的保护，提高金融风险防范能力，为金融统合监管铺平道路。

为了配合金融业统合监管法律体系的构建，我国还应逐步推出《金融控股公司法》、《金融衍生产品法》、《资产证券化法》等多部法律，加强对金融控股公司的监管，为规范化、制度化的金融监管提供法律基础。同时，根据经济形势的变化对相关金融法律法规适时进行修改和完善，制定有关法律的实施细则，增加金融统合监管法律的可操作性和针对性，形成从市场准入、业务经营、风险控制到市场退出的全方位监管，全面改革我国金融市场的监管格局，逐步建立我国金融统合监管法律制度体系。

金融统合监管法应扩大对金融投资商品的范围。随着金融业混业经营的发展，金融衍生产品的创新不断多样化，金融机构对于新生的金融衍生产品的监管界线日益模糊，现有法律对金融投资商品的列举式的定义已经不能适应当今金融自由化的快速发展。因此，在新制定的金融统合监管法中，应当引入“金融投资商品”的概念作为金融统合立法的基础，将“有价证券”的概念扩展为“金融投资商品”，这样可以最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为金融统合立法的规制对象，避免产生法律的真空地带，达到充分全面保护投资者的目的。

金融统合监管法最大特征之一就是极大地扩大了有价证券的范围，甚至试图对金融投资商品做出概括性定义。因此，我国金融统合立法在对于投资公司可以经营的金融投资商品种类方面上的规定，应当从一贯采取的列举主义向兼容并包主义转换，扩大对金融投资商品定义的范围。

在此方面，我国可以仿照其它国家采用兼容并包主义的方式对金融投资商品做出统一的界定。例如韩国的《资本市场统合法》将金融投资商品区分为证券和金融衍生品两类，同时按照法律性质的不同将证券进行分类，这种界定方法可以尽可能地使法律覆盖对金融投资商品的界定范围，防止出现由于法律规定上的空白而产生金融投资商品监管上的疏漏，有利于保护金融消费者的利益，值得我国借鉴。

金融统合监管法应加强对金融消费者利益的保护。随着我国金融业的蓬勃发展，我国金融消费者群体不断壮大，金融消费者的利益保护问题日益突出，同时对金融消费者利益保护的相关立法并不健全，对金融消费者利益保护的监管制度也并不完善，而对金融消费者利益的保护对构建我国完善的金融市场有着极其重要的现实意义，因此建立金融消费者利益的保护制度已是当务之急。

对于建立健全我国金融消费者保护制度，笔者提出以下建议：一是完善金融消费者保护立法，明晰金融消费者和金融机构的权利与义务，进一步完善信息披露制度，保护金融消费者的知情权；二是建构多层次的金融消费者保护组织，使其在金融消费者教育、金融消费风险提示、处理金融消费者投诉等方面发挥积极作用；三是强化金融监管者投诉处理功能，可以考虑在各级监管机构工作的基础上，增设专门的消费者投诉受理部门，对金融消费者的投诉信息进行归类并加以分析，为规章政策的制定提供参考，使消费者的意见受到重视⑧；四是加强金融消费者的投资教育，金融机构以及金融消费者保护组织应当定期对消费者开展金融知识讲座，增强金融消费者的风险意识，提高金融消费者防范风险的能力。(作者单位：天津财经大学)