城乡居民收入再分配兼顾公平与效率的财政政策取向

[摘要]保证收入分配公平是政府公共政策中最困难和最具争议的一个问题。冷静分析收入的现实和趋向以及各种政策的长短,无论对于把握公平,还是促进混合经济的持续快速增长,都会助益。文章以辽宁省为例,对城乡居民收入分配的现状及影响进行阐述,并从财政政策角度剖析导致收入分配产生差距的原因,进而从财政政策层面挖掘城乡居民收入再分配兼顾公平与效率的取向。

[关键词]城乡居民收入分配;公平;效率

[中图分类号] F124.7[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)06-0039-03

本文是2008年度辽宁省社会科学规划基金项目《辽宁收入再分配制度的公平与效率研究》(L08DJY103)的阶段性研究成果。我国居民收入总水平不断提高的同时,收入分配差距明显扩大,已成为各界关注的焦点问题。公平和效率的冲突是最需要加以慎重权衡的社会经济问题。

一、城乡居民收入分配现状及影响分析

(一)城乡居民收入分配差距的现状

1.从人均收入看城乡居民收入分配差距。由表1,1998年～2007年辽宁城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入比呈逐年上升趋势,即城乡居民收入差距在逐年扩大。

2.从恩格尔系数看城乡居民收入分配差距。恩格尔系数(Engel's Coefficient)是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。一个家庭的恩格尔系数越小,说明这个家庭经济越富裕。反之,如果这个家庭的恩格尔系数越大,就说明这个家庭的经济越困难。由表2,1998年～2007年辽宁省城乡居民恩格尔系数仍然居高不下,城市恩格尔系数比农村的略低,说明城市的居民收入水平要高于农村。

3.从消费水平看城乡居民收入分配差距表3. 1998年～2007年辽宁省城乡居民消费支出比率(%)

根据宏观经济学原理,一般情况下,如果消费支出较高,则收入也较高。由表3可见,1998年～2007年辽宁省城乡居民收入分配差距保持在3左右,也就意味着城镇居民的人均收入要高于农村居民收入,出现城乡居民收入分配差距。

(二)城乡居民收入分配影响分析

适度的收入分配差距对经济会的发展具有积极影响,过大或过小的收入分配差距对经济社会的发展则具有消极影响。

1.城乡收入分配差距继续扩大制约内需扩大。2007年,辽宁省农民家庭人均总收入为7,680.4元;现金收入为6,854.0元;纯收入为4,773.4元,消费水平为3,634元。城镇居民家庭人均可支配收入为12,300.4元,消费水平为10,950元,城镇居民人均消费水平是农村居民人均消费水平的 3.0132倍。城乡收入分配的差距严重制约内需。原因是我国的城乡二元经济格局在很大程度上的制度约束,部分农村地区很难贡献现代产品,当然也难以形成购买力。农村的剩余劳动力外出打工合法权益得不到保障,廉价的工资收入也难以保证。这种低收入制约了有效需求,反过来就业不足,进而廉价劳动力局面得以持续维持。

2.城乡收入分配差距过大增加公共危机出现的可能性。贫困加剧的低收入阶层生存压力增大,增加公共危机出现的可能性,进而波及其他地区。总体收入分配不平等程度很高时,低收入群体数量庞大,这个群体维护自身生存和发展的能力相对较弱,公共危机的出现会成必然。

3.城乡收入分配差距诱导政府寻租腐败行为滋生[1]。行政官员是政府政策的执行者,也是很多具体政策的制定者。行政官员们也如企业家一样,具有追求私利的倾向。收入分配上的巨大反差,必然引诱着一些辛辛苦苦而收入较低的党政官员心理上的反差,从而存在侥幸心理去“寻租”、腐败。当然,“寻租”腐败是个复杂的社会现象,但无数党政官员下马的事实,无不说明了收入分配的巨大反差是重要的诱因。

二、从财政政策层面分析城乡居民收入分配差距的形成原因

(一)现行税制不完善导致税收杠杆不能充分发挥调控作用[2]

1.个人所得税的课税模式不科学产生了不公平问题。我国目前个人所得税制选择的是分类所得税制,容易出现综合收入高但所得项目多的纳税人可能不纳税或少纳税,而综合所得低但所得项目单一的纳税人反而多纳税的不公平现象。

2.财产税调节不力,遗产税与赠与税缺位。城镇居民的收入中,财产性收入增长较快。迄今为止,中国还没有真正意义上的财产税。既有的房产税和城市房地产税,尽管名义上可以归为财产税,但其设定的纳税人并非着眼于个人,以传统意义上的“单位”作为基本纳税人的这两个税种,自然不是直接税。而我国目前的车船使用税的定额税率太低。遗产税与赠与税因其税负不易转嫁,可有效调节收入差距,已在许多国家广泛开征,而我国面对严峻的收入差距现实,却在该类税种设置上一片空白,使税收对个人财富的调节长期乏力。

(二)社会保障体系不健全,对低收入阶层收入缺乏有效保护

1.社会保障覆盖面窄。尽管我国政府已经初步建立了各种扶贫、基本生活保障、最低工资标准等制度,但投入严重不足,在管理和执行过程中存在诸多问题。目前我国的社会保障面太窄,仅限于国家机关、事业单位、国有企业和部分大中型企业职工以及私营企业和外资企业职工,而占我国人口75%以上的农村居民,绝大部分没有条件享受社会保障。

2.社会保障资金筹集模式薄弱。我国的社会保障资金采取现收现付制,是以社会保险费的形式筹集的,由于其规范性、约束力差,在筹资过程中的阻力大,企业拖欠、拒缴社会保险费的情况比较严重,很多农民工在劳动期间的保险费被拖欠,影响了社会保障制度的完善与发展,使我国低收入群体的收入缺乏法律及制度保证,进一步加大城乡居民收入差距。

3.农村社会保障管理体系不健全。我国农村社会保障管理体系混乱,城乡分割、条块分割、多头管理和各自为政,既无统一的管理机构,也无统一的管理办法。劳动、卫生和民政部门分散管理,政事不分、效率低下、缺乏监督。由于这些部门所处的地位和利益不同,在社会管理和决策上经常发生矛盾,尤其是国家和地方政府的责权没有做出合理划分,以致上下争吵,相互推诿。

(三)对农村实施教育扶助的转移支付制度缺陷

1.用于一般性的财政转移支付没有规范的、稳定的模式。尽管存在一般性的上级政府为弥补下级政府财政缺口而发生的转移支付,但用于教育的一般性的财政转移支付并没有规范的、稳定的模式。上级政府对下级政府的教育财政转移支付多表现为专项资助。影响较大的专项转移支付,一个是国家贫困地区义务教育工程,另一个是世界银行中国贫困地区教育发展项目。但这两项资助不是每个省都有的,仅覆盖部分贫困省中的贫困县。因此,进一步建立和规范教育的一般性转移支付制度是十分有必要和紧迫的。

2.转移支付资金“转而不付”。由于缺乏有效的监督措施,从而导致“权利寻租”行为的出现,在转移支付过程中存在资金被挤占、挪用、截留、沉淀等现象,使得一些教育项目建设的专项资金与财政转移支付资金的运用存在一定的脱节现象,造成资金的不同步。

三、城乡居民收入再分配兼顾公平与效率的财政政策取向

应该客观看待收入分配问题。一方面,不宜通过以牺牲经济增长为代价来强行实现收入均等化。所以,保持较高经济增长速度仍然是非常重要的问题;另一方面,尽管不宜认为出现了严重的收入差距,但确实也不应该忽视低收入阶层。

(一)创新税收制度[3]

1.完善个人所得税。[4]调整优化税率结构,在考虑加大对高收入群体征税力度的同时,适当降低中低收入者的课税,在具体税率和级距设计时,应该简化级距,降低工资薪金的最高边际税率,减轻税负压力和偷逃税款动机,增加来自富人群体的税收,有效调节收入差距。

2.健全财产税制。首先调整车船使用税,对内、外资企业和国内外公民在我国境内拥有并使用的车船,统一征收车船使用税,并相应调高定额税率。其次,适时开征物业税,将房产税和城市房地产税合并为物业税。主要针对土地、房屋等不动产,要求其承租人或所有者每年都要缴付一定税款,而应缴纳的税值会随着其市值的升高而提高。第三,尽快开征遗产税和赠与税,抑制个人财富的积累。

(二)构建新型农村社会保障体系[5]

1.扩大农村养老保险范围,启动非缴费养老保险计划,在有条件的地区允许为老年人提供最低退休金制度。根据国家人口普查结果推测,我国到2030年时,全国城乡60岁以上老人将占23%～25%。老人群体越来越大,再加上随着计划生育政策推行,家庭结构的变化,农民家庭规模下降,家庭养老功能弱化,农村老有所养的问题日益突出。我国农村社会发展的现实,迫切需要建立相应的社会保障制度来解决农民的养老问题。

2.完善农村社会保障管理体制,建立农村社保资金的筹集机制。国家应当建立全国统一的农村社会保障机构,明确决策、执行和监督机构的职责和权限,尤其是健全农村社会保障监督体系,实行权力监督、行政监督和社会监督的高度统一。我国应当广开农村社会保障资金的筹措渠道,借鉴外国经验,开征具有社会互济性的社会保障税,发行农村社会保障长期政府债券和福利债券,并将国有资产增值收入部分用于补充农村社会保障资金的不足,提高农村社会保障水平,实现更广泛的社会公平。

(三)纠正现行财政转移支付制度的缺陷

1.严格按照公共产品外溢性范围大小,划分各级政府对教育应承担的事权[6]。农村义务教育属于全国性纯公共产品的特性决定了其事权不是地方政府自己的事权,而是与整个民族发展和国家进步密切相关的事权,理应由中央政府和中央财政承担。现行财政体制和转移支付制度所固有的制度性缺陷,客观上也要求农村义务教育事权上划中央。具体讲,应该实行“委托地方政府办学,中央政府承担经费”的办学体制。这是解决农村义务教育投入保障的最佳选择。

2.完善财政转移支付监督约束机制。明确各级监督机构职责,制定权利、义务和监督标准,制定监督工作量化考核办法,对违规行为追究责任。

3.紧急实施农村教育福利制度,推行完全义务教育。扩大义务教育年限,兴办农村职业教育,使农村能享受更多的教育福利,尽快提高农村劳动力素质,为此,国家应给农村贫困居民提供补贴,鼓励民间资本投资兴建职业学校。

[参考文献]

[1]安徽省地方税务局课题组.我国收入分配差距过大的原因及税收对策[J].税务研究,2002,(2):25-27.

[2]邴志刚.论居民收入分配差距的税收调节[J].税务研究,2002,(9):13-16.

[3]彭 勃.对我国个人收入分配差距的思考[J].财会月刊(理论版),2006,(1):20-22.

[4]阮宜胜.论收入分配差距的财政调节[J].地方财政研究,2007,(7):8-12.

[5]张丽华,汪 冲,张 吕.解决农村义务教育投入保障中的制度缺陷[J]财政研究,2008,(2):70-73.

[6]王雁霞.缩小我国居民收入分配差距的财税政策[J]财会研究,2009,(2):10-13.

Financial Policy Orientation Balancing Fairness and Efficiency in RedistributingIncome of Urban and Rural Residents―― A Case Study of Liaoning

YuanMei1,2

(1.Dongbei University of Finance and Economic, Dalian 116023, China;2.Eastern Liaoning University, Dandong118001, China)

Abstract: To ensure equitable distribution of income is the most difficult and the most controversial issue in government public policies. With that in mind, to cautiously analyze the reality and trend of income as well as strength and weakness of various policies would benefit either fully understanding the concept of fairness or promoting the constant growth in mixed economy. This paper, taking Liaoning Province as an example, first elaborates the current situation of income of urban and rural residents and its influence, then analyzes the causes of the disparity of Liaoning Province’s income division from financial policy angle, and finally attempts to discover the orientation of balancing fairness and efficiency in redistributing income of urban and rural residents based on financial policies.

Key words: the division of the city and countryside resident’s income;fair;efficiency