养老规划提速

中国能否安然度过老龄化高峰,取决于政策制定者们正在讨论的养老长期规划。如何在政策层面协同支持现代社会保障体系举足轻重

《财经》记者 金焱 陈燕

“2010年‘两会’政府工作报告中写道,要有‘应对老龄问题的战略研究’,这是对的,再不写就晚了。”清华大学就业与社保中心主任杨燕绥对《财经》记者说。

在不少研究者和决策者看来,今年将是中国应对老龄化挑战的关键一年。中国能否安然度过老龄化高峰,取决于政策制定者们正在讨论的养老长期规划。如何在政策层面协同支持现代社会保障体系举足轻重。

对中国而言,老龄化本身或不是问题,问题是现在还准备不足。

养老事急

“中国到底有没有老龄危机?什么时候进入老龄危机?现在制定养老政策、产业结构调整等,都需要界定老龄危机的问题。”杨燕绥说。

杨所在的清华大学就业与社保中心的研究结果是,中国将在2033年至2035年进入老龄危机。按照人口测算,届时有劳动人口8.1亿,老龄人口2.94亿,老龄人口的上升和劳动力人口的下降曲线最接近的那个点,是在2033年至2035年之间。

2035年到现在还有25年。杨燕绥说:“政府任命每五年换一次,发展规划是五年发展规划。按照那个时点再折到现在,确实应该从现在开始制订应对老龄危机战略。”

2010年是“十一五”和“十二五”的相交年。中国社科院社会政策研究中心副主任杨团表示,“十二五”会把养老提到非常重要的日程,其重要性在整个公共服务领域中应该排在最前面。

系统地整合制度规划以应对人口老化急务的工作已经开始。全国老龄工作委员会办公室副主任曹炳良告诉《财经》记者,2009年底启动的国家应对人口老龄化战略研究,旨在从战略层面把老龄事业发展的方向性问题搞清楚。

这个被称为“中国新世纪开展的又一次重大国情研究”,将摸清中国老龄问题底数。现在20个分课题已选定并落实。

参与课题的人力资源和社会保障部养老保险司副司长尹志远对《财经》记者说,2010年10月,20个分课题的报告和总课题报告会出笼,将分别提出对人口老龄化问题的政策性措施和对策。

而曹炳良所在的全国老龄办2010年的第二件要务,就是协同有关部门在检查评估“十一五”老龄事业发展规划基础上,研究制定老龄事业“十二五”规划。

各种迹象表明,中国的公共政策制定者显然意识到了养老产业对改善社会经济结构、创造公共需求的重要性。

在民政部社会福利和慈善事业促进司老年人和残疾人福利处2010年老年福利工作清单上,处长王辉在“养老服务业专项规划”下面打了重点号。

2008年底进入这个新成立的处室工作时,王辉发现在中国养老服务究竟由谁来管并不清晰。“过去民政部门只负责社会上的弱势老人、‘三无’对象。所以在城市盖了些福利院,在农村盖了些敬老院,希图弱势老人维持基本生活。现在民政部门开始主张,要建立承担社会所有老人服务问题的管理制度。”王辉说。

现代社会中老年人的问题已不再是个人问题,也不再是局限于家庭这个基本社会单位的家庭问题。还在讨论中的基本养老服务体系规划中确定了“政府主导,多方参与”原则:加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责,维护基本养老服务的公益性。

政府对养老问题的应对,从2009年变得密集起来。先是宣布了新的农村养老计划,并提出流动人口养老计划草案,今年又对城镇职工养老保险的异地对接提出新方案。这些举措均涉及民政部、农业部、人力资源和社会保障部、财政部等多部门。

4月2日,河北财经学院负责人专程来到北京,希望参与到民政部和教育部探讨成立人才培养联盟的计划中。

民政干部管理学院副院长邹文开对《财经》记者说,有关教育机构和民政福利机构正在酝酿发起由30家养老机构、30所已办或正在筹办养老护理专业院校、30家职业培训和鉴定机构等百家机构组建产学研联盟,6月在北京召开会议,推动养老护理事业发展。

青松老年看护服务(北京)有限公司总裁王燕妮是居家养老服务的设计者和实践者。她对《财经》记者说,中国的养老产业目前正在经历一个政策制定者、产业参与者和服务使用者都开始着急,却都还在学习与摸索的阶段。

共克“福利恐惧症”

针对各级政府和各部门对养老服务干预力度不够,缺乏一套完整的制度和服务体系,民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀向《财经》记者表示,这是“福利恐惧症”在作怪。

长期以来,人们习惯于按级别和行政体系来分配资源。社会发展到现在这个阶段,再按级别人们就不答应了,社会资源大分配应按社会需求进行。“人均GDP到3000美元后,社会资源分配必须有大的转型。这不是简单的收入分配,是整个社会资源分配结构大调整。”

中国养老服务体系缺乏统一系统的具体规范,规划上太原则,缺乏操作性。行政指导机制中出现了一定的体制失衡状态,由此导致行政职责空泛化。

王振耀感慨道,“政府的文件不少,但口号多,难落实;而程序性规定、测算、公开讨论等却缺失。养老每个地方年年都在办,全国处于打补丁状态,但整体制度建设节奏和布局还是滞后的。”

让王振耀不能释怀的是,发达国家还没有的《老年人权益保障法》,中国早已颁布。但各国几十年前已颁布的《老年福利法》,中国却还没有设想。

中国的主要矛盾是养老服务体系严重滞后于经济发展水平,中国已具备建立与中等发展水平相适应的养老服务体系的基础,但多项政策仍存在较大差距,使养老服务体系建设面临着突出矛盾。

中国保监会一位官员对《财经》记者说,中国过去的养老是在“救济”层面,现在到了由救济转向“保障和福利”的时候了。转向的一个标志是目前尚在研讨中的基本养老服务体系建设战略规划。强调以“新的视角”制定养老服务体系建设规划,按照新的经济和社会条件来构建各项体制与政策。

与任何有效的创新都要立足于现实基础一样,“构建新的养老服务体系,一定要尊重当前已经形成的养老服务格局,在现实的条件中通过矛盾分析以及与国际经验比较,特别是数量计算来确定新的规划。”该官员表示。

《财经》记者从多渠道获悉,在日益严峻紧迫的养老困局和碎片化保障体系的双重压力下,民政部、人力资源和社会保障部、发改委等部门正在研究制定相对统一协调的养老政策规划,一个带有中国特色的养老服务体系呼之欲出。

目前处于征求意见阶段的“十二五”基本养老服务体系建设规划强调:中央制定全国总体规划,确定建设目标和主要任务,制定优惠政策,支持重点领域建设;地方根据规划要求,承担主要建设任务,落实优惠政策,推动形成基层网络,保障其可持续发展。

国家发改委着手做的是养老基础设施投入。2009年启动的基本养老服务体系建设工程,在2010年将由五个试点省市铺向全国。

补欠债,修制度

《中国养老制度改革的长征》一书指出,迅速老化和迅速发展的中国需要一个覆盖面广泛的退休制度,提供充分并且价格合适的福利。

相关的“十二五”规划研究报告发现,中国应对人口老龄化缺乏有效的制度安排,在养老医疗保险覆盖面窄,尤其是农村养老保障制度建设滞后于农村养老的现实要求。基本养老保险和医疗保险也缺乏可持续性。

王振耀介绍说,中国是在没有建立起普及型养老体系的条件下进入老龄化的,全国只有部分城市人口和少量农村人口加入了养老保险。

此外,青壮年农民外出打工还导致不少村庄内聚力下降甚至解体,进而恶化了老年人的保障状况。

值得玩味的现象是,本来城市计划生育政策执行较为严格,城市的老龄化问题应更为突出。但受青壮年农民外出打工影响,中国出现了城乡同步老龄化,农村的老龄化程度实际上要高于城市的现象。有数据显示,全国农村老年人口已超过1亿,老龄化率达到15%,高于全国平均水平。

中央层面已经意识到,社会保险统筹层次低对社会保障功能发挥的影响。全国人大常委会委员、财经委副主任委员乌日图2009年牵头研究提高社会保险统筹层次。他对《财经》记者说,“我们最终的目标是实现全国统筹,对基本养老金的基础部分实现全国统筹,现在只是实现快慢的问题。”

不过,提高统筹层次需要一系列配套措施的推进。乌日图带领的课题组认为,当前中国社会保障制度呈现严重碎片化,在社会保障制度模式本身还需要明确的背景下,提高统筹层次不可避免地要与制度模式本身的改革结合起来。

建立保护底线

相关部委努力的方向,是提供一个覆盖所有老人的保护底线。

尹志远所在的人力资源和社会保障部养老司提供的解决方案是,首先要把城镇养老保险全覆盖,这个扩大公共养老金制度覆盖的努力包括三个人群。

尹志远表示,要把城镇过去因生产经营能力差而未缴费的困难集体企业中未参保的企业员工纳入制度安排,“在制度上我们虽然已经覆盖了集体企业,但这部分人员到了退休年龄而没有保障,我们今年的一个重任就是拿出方案,解决这大约500万左右人员的保障问题。”

接下来是城市里的无收入老年人,要解决60岁以上没有工作过、现在也没有任何收入的老年人的养老保障问题,也是下一步的工作重点。还有一种人,其基本养老保险缴费不满15年,因此没有长期保障。

“初步估计这三个人群可能有八百万到一千万的样子,他们有了养老保障,从制度上我们就把城镇老年人全覆盖了。”尹志远说。

尹志远指出,现在初步研究的是一个兜底的办法,不一定是个完整的制度,“把握的原则是要略低于基本养老保险水平,高于城市居民最低生活保障水平,大概在这个空间里来确定。这样养老、医疗、工伤、失业从制度上就做到全覆盖了。我们要先有制度保障,再解决水平高低问题。”

王振耀认为,当务之急是对社会福利政策实行重大调整,“目前取得基本共识的是福利津贴制度,也就是我们在推动的高龄津贴。现在有5000多万老人领退休金,2000多万拿低保,还有500多万人是‘五保户’;如果退休金加上低保、五保和新型农村养老保险,全部大概是8000万左右的老人能够老有所养。”

此外,中国年龄在80岁以上的老人有1800万,如果能将其全部覆盖,全国大体就能有1亿左右的老年人算是“老有所养”。