国有煤炭企业可持续发展政策浅析

【摘 要】2007年3月1日山西省开始推行煤炭企业可持续发展试点工作，对省内国有煤炭企业的影响是多方面的。文章从多角度分析煤炭企业面临的问题，探讨解决措施。

【关键词】 国有煤炭企业； 可持续发展； 政策

就我国一次能源消费结构而言，以煤为主的结构在一个较长时期内不会改变，保障国民经济发展和社会进步对煤炭能源需求的充足供应，事关国家能源安全的大局。山西是我国煤炭生产和供应大省，多年来煤炭调运出省量一直占全国煤炭省际间调运总量的3/4左右，在确保国家经济建设对煤炭能源需求方面，其地位举足轻重。为此，2006年4月19日，国务院决定在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作。2007年2、3月间，国家发展改革委和财政部批准山西省自2007年3月1日起开征煤炭可持续发展基金，同时停征能源基地建设基金。2007年4月2日，煤炭可持续发展试点工作全面启动。

试点工作正式启动一年多来，山西煤炭工业积极推进可持续发展的各项政策措施，至少在七个方面取得了重大突破。一是理顺并健全了煤炭工业管理体制和职能；二是建立了煤矿安全生产长效机制，基本完成了“三大监测监控系统”建设；三是进一步推进了煤炭资源整合和有偿使用；四是普遍建立了矿区环境补偿机制；五是开工建设了一大批煤炭城市转型和煤炭产业结构调整的重大项目；六是各项基金征收使用管理逐步纳入科学规范轨道；七是企业办社会职能分离移交工作还逐步推进。

但就煤炭企业个体来说，尤其是成立多年的国有煤炭企业，仍存在这样那样的问题，在试点工作中也不可避免地会遇到一些新的问题，甚至遇到一些难题，下面对主要问题进行分析。

一、 环境治理资金不足

试点工作开展以来，煤炭企业更加重视矿区环境治理和生态恢复工作，在资金有限的情况下，科学制定具体资金规划，积极采取有效措施，努力开展矿区环境治理和生态恢复，争取做到“不欠新账、渐还旧账”，但由于矿区环境治理持续多年未充分投资，历史欠账较多。

（一）补贴企业环境治理、生态建设资金

根据《山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则（试行）》（晋政办发〔2008〕12号）文件精神，可持续发展基金的50%主要用于解决企业无法解决的跨区域生态恢复治理，因此，建议政府有关部门简化项目申报程序，对于煤炭企业难以解决的重大项目，经企业申报后，及时纳入山西省生态环境恢复机制，并给予资金补贴，确保煤炭企业的可持续发展。

（二）遵循“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则提取、使用和管理矿山环境恢复治理保证金

要将该资金全部纳入企业内部预算管理，任何单位和部门不以任何理由集中和分成该资金，确保企业提取的环境恢复治理保证金能全部投入到所辖矿区环境治理和生态恢复等方面。

二、 大型集团培育和支持力度不足

煤炭企业正在按照山西省实施煤炭行业“第三战役”有关要求，通过加强煤炭行业横向、纵向联合，实施资产重组和企业并购、托管，应加快建成大型煤炭集团进程，提高产业集中度和总体素质，走上清洁生产、循环经济和环境友好的绿色发展道路。

（一）给予企业转型发展资金支持

当前，煤炭企业正按照布局集中、用地集约、产业集聚、管理集成、良性发展的要求，构建煤――电――材和煤――焦――化等多条产业链的延伸，在建设高产高效接替矿井的同时，规划和建设一些新型产业园区，为资源型城市和煤炭企业搭建转型、转产平台，新上了坑口电站、煤矸石和煤层气发电、煤化工、装备工业等项目，这些项目需要大量资金投入。根据（晋政办发〔2008〕12号）文件精神，可持续发展基金的30%用于资源型城市、产煤地区转型和重点接替产业发展，因此，建议省政府建立煤炭城市转型及重点接替产业发展援助机制，从可持续发展基金中给予企业发展支持。

（二）支持资源匮乏矿井取得接替矿权

煤炭企业破产矿井的接替井田地质勘查费用、资源价款费用额度较大，企业支出资金缺口难以弥补，建议国家和省政府在政策和资金方面予以支持，帮助企业度过难关。

（三）支持企业整合中小煤矿

国家规定，对国有地方煤矿、非国有煤矿现已无偿取得的矿业权，要结合资源整合、兼并重组和股份制改造，在2008年年底以前全部实现有偿使用。煤炭企业有意愿收购或控股地方资源整合煤矿，增加国有企业资源占有量，保障煤炭生产可持续发展。但收购或控股地方资源整合煤矿后，仍需缴纳矿产资源价款费用和矿井改扩建费用，所需资金投入大，涉及地域范围广，还存在诸如并购成本高、并购重组手续复杂、税负负担重等问题。因此，建议建立资源向优势企业流转机制以加强资源控制力，对大型煤炭企业重组中小煤矿给予政策和资金支持。

三、 企业办社会负担仍重

目前，大部分国有煤炭企业至今仍承担着矿区大部分的社会职能，存在人员多、内部市场有限、创收难度大、增收空间小、依赖程度高、独立生存能力弱等问题，虽然企业在后勤改制方面做了大量工作，但每年仍投入大量补贴资金，负担沉重，难以实现公平市场竞争。

（一）返还企业办社会补贴资金

根据（晋政办发〔2008〕12号）文件精神，企业上缴的可持续发展基金的20%用于解决因采煤引起的社会问题，主要包括企业办社会、棚户区改造以及与煤炭工业可持续发展关系密切的科技、教育、文化、卫生、就业、社会保障等社会事业发展等。建议省政府继续放宽煤炭可持续发展基金的使用范围，在移交工作未全面完成之前，根据企业办社会机构、人员的实际支出和棚户区改造情况，对煤炭企业进行补贴返还。

（二）加快企业办社会职能移交进度

建议省政府尽快制定具体实施方案和配套措施，将剩余办社会职能全部列入移交范围，调动好各方面积极性，最大限度地维护好职工合法权益，避免因移交时间过长，给企业带来新的问题和困难。

四、 煤炭企业税费负担较重

近一段时期，针对煤炭行业的调控政策出台较多、较快，已大幅提高煤炭企业的政策性成本和支出，与此同时，企业原有税负仍较重，生产型增值税限制煤炭产品进项税抵扣，即使在中部六省扩大增值税抵扣范围后，煤炭企业实际税负仍明显高于全国平均水平；由于煤炭企业上市部分、未上市部门属于独立法人和纳税主体，企业办社会等负担无法实现所得税税前抵扣。

（一）暂缓出台煤炭行业增支政策

考虑2009年煤炭需求的增幅预期回落，进一步将面临产能过剩压力，原有的和预期新增的政策性增支因素继续向下游转移的空间已缩小，因此，建议政府在更长一个时期内观察煤炭市场走势，暂缓新政策的出台。

（二）减轻煤炭企业增值税税负

调低煤炭产品销售增值税，或者按实际税负增加额采取“先征后退”或“即征即退”等办法返还煤炭企业，降低国有煤炭企业的税负水平。

（三）减轻企业改制所得税税负

继续实行煤炭企业所得税返还政策，解决煤炭企业组建股份制公司实现利润增缴所得税，而存续企业亏损得不到补偿的问题。

五、 煤炭成本核算方法陈旧

现行的煤炭工业企业会计核算办法是1991年原能源部颁发实施的，十几年来，煤炭工业已发生了很大变化，旧有的核算办法已不能适应煤炭产业改革发展的要求，同时，对近年出台的各专项资金的核算管理口径也衔接不够。

（一）改革煤炭成本核算管理

建议按照国家《煤炭产业政策》对煤炭生产成本管理指明的发展方向，及时改革完善煤炭采掘、洗选成本核算，探索完全成本管理模式，制定新的核算管理办法，将与煤炭开采相关的资源价值、环境成本、改革成本、转产成本支出等及时计入成本范围，防止报表利润虚增，多交所得税，同时也使报表使用者合理评估煤炭企业利润水平。

（二）出台专项资金使用管理细则

及时制定煤炭产业有关专项资金的使用管理细则，统一规范维简费、可持续发展基金、煤矿环境恢复治理保证金、转产发展资金、煤矿安全费用等专项资金的列支范围和标准，简化项目申报、审批手续，将项目申报制简化为备案制，给予企业足够的自，确保企业能足额使用专项资金，独立承担社会责任，保障煤炭行业快速、安全发展，产煤地区环境治理、生态建设充分投入，资源型城市、产煤地区逐步转型，因采煤而产生的社会问题逐步得到解决。

【参考文献】

［1］ 国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见.

［2］ 山西省人民政府印发山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案的通知晋政发〔2007〕9号.

［3］ 煤炭工业协会：2008年煤炭供求总体价格预测.

［4］ 山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法.

［5］ 山西省煤矿转产发展资金提取使用管理办法.

［6］ 山西省人民政府关于印发山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管办法.

［7］ 山西省人民政府办公厅关于印发山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则(试行)的通知晋政办发[2008]12号.