我国福彩公益金管理存在的问题和解决对策

[摘要]1987～2010年我国福彩公益金管理体制历经地方、部门和国家监管三个发展阶段,各个阶段在公益金筹集、分配使用和监管体制上皆存在差异。归纳管理中存在的问题,提出可行对策,对健全公益金管理体制,增强福彩公益形象具有一定现实意义。

[关键词]福利;公益金;管理体制;监管

[中图分类号]F810.43[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)10-0044-02

福利公益金(以下简称福彩公益金)是指从国家批准发行的福利发行额中按照规定比例提取的专项用于社会公益事业的资金。它是资金中扣除奖金、发行费以后的余额。从1987年我国首次发行社会福利有奖募捐券至今,福彩公益金(1994年以前叫福利金)管理体制历经了地方管理、中央部委管理和国家管理三个阶段[1],尽管每个阶段政策思路存在差异,但一直坚持“集中筹集、专项使用”管理原则,为各级、各地及各项社会公益事业与福利事业发展作出了重要贡献。与此同时,在福彩公益金管理体制发展进程中,其筹集、分配、使用和监管体制中也出现了许多问题,尽管政府决策思路和政策选择不断调整完善,但仍存在很多未解的难题。尤其是近年来社会公众对福彩公益金使用透明度方面不断提出质疑,对公益项目扩大化及公益品牌建设提出现实需求,这些都迫使政府必须健全公益金使用和管理机制,杜绝福彩公益金违规使用等问题。

一、福彩公益金归集、使用和管理现状概述

经过24年的发展,我国福彩事业在公益金募集、分配使用、监督管理、公益项目等方面步入了规范化运行轨道。

1.福彩公益金逐年稳定增长。1987～2009年我国福彩行业共募集公益金1484亿元。仅2009年全国募集的福彩公益金就高达240亿元,是1987年0.855亿元的280倍。2010年福彩公益金年度总额预计将在2009年基础上稳定增长。

2.福彩公益金管理和监督机制体系已经基本建立。2008年1月1日财政部门将福彩公益金纳入预算内管理,福彩公益金财政监管机制全面建立。各级民政部门对公益金的使用受到财政、审计和社会公众的监督。

3.福彩公益金提取比例基本和国际惯例35%接轨。双色球、3D等乐透数字型为主的游戏,公益金提取比例为35%。开乐彩等基诺公益金提取比例在25～35%之间。重庆的“快乐十分”,福建、江西、新疆的“时时彩”,山东的“23选5”计提公益金分别按照销售总额28%提取,海南的“快2”游戏按20%提取,其他快速开奖游戏按35%提取。网点即开型刮刮乐和视频中福在线为主的即开型游戏,公益金的提取比例为20%(中福在线公益金2008年2月6日由35%调整为20%)。2009年7月1日实施的《管理条例》(国发[2009]554号)再次重申了公益金提取比例以35%为主的规定。

4.福彩公益金分配领域逐渐偏重社会保障。中央集中的公益金在社会保障基金、专项公益金、民政部之间,按60%、30%、5%比例分配。地方留成的公益金,坚持按发行宗旨使用,由省级人民政府财政部门、民政部门研究确定分配原则。

5.公益项目和公益活动逐渐增多,公益品牌效应逐渐显现。如蓝天计划、星光计划、福彩助学子计划、明天计划、霞光计划、社区服务设施建设项目和流浪未成年人救助保护体系建设规划等。

二、福彩公益金管理中存在的主要问题

目前,我国福彩公益金管理实践中仍存在一些问题。福彩公益金虽被纳入财政预算内管理,但由于约束性较弱,各地仍不同程度地存在推迟上缴甚至挤占挪用、截留公益金现象,影响了财政部门统一调配。个别地区还将公益金用于非公益性行业和项目,滋生了不少腐败问题。

1.福彩公益金使用公告管理体制和监督机制尚不健全,公益金使用透明度不高。从1994年到2009年国务院、财政部和民政部出台多项规章制度要求中央部本级、各省市福彩公益金监管部门、福彩公益金使用单位建立福彩公益金使用信息公告制度。从近几年落实情况看,中央部本级基本都能依法执行。但地方省市的执行效果一般。总结而言,存在的问题主要表现在三个方面:一是财政部和民政部已执行福彩公益金使用情况信息公告制度,但地方财政、民政部门却没有全部遵照执行。公益金使用单位也很少福彩公益金使用公告。二是公告时间模糊,应执行公告制度的相关部门拖延公告日期或取消公告。2007年财政部下发了《关于印发〈公益金管理办法〉的通知》(财综[2007]83号),规定财政部本级于每年8月底前向社会公告上一年度全国公益金的筹集、分配和使用情况,省级财政部门应于每年6月底前,向社会公告上一年度本行政区域内公益金的筹集、分配和使用情况。但各地区常不按规定公布使用信息。即使在2009年7月1日《管理条例》实施后,许多地区财政部门仍以没有具体时间表为由,借机推延时间,甚至最终取消公告。2009年实行的《管理条例》也没有规定公告的时间段和截止日期。三是各地区公益金监管部门和使用单位的公告内容、标准不统一,许多省市的公益金使用信息缺失,数据普遍空泛、不细致,或只以简单几个大数据描述,极少有地方将“详情”列出,公告管理秩序有些混乱[2]。

2.福彩公益金监管体系尚未真正建立。财政部虽是福彩公益金监督管理机关,但是福彩公益金的归集、分配及在社会保障、教育、医疗等各专项资金方面的分配比例都由国务院讨论决定,财政部只是按照程序执行相关手续,没有最终的决定权。另外,财政部门自我约束力不够,将福彩公益金视为财政收入,存在挪用福彩公益金情况。民政部门也存在类似问题,特别是在设立结算中心的民政部门,常通过结算中心截留、挪用福彩公益金,用于办公场馆建设。审计部门多年来依法监督福彩公益金支付,但监督效果常因人情因素而大打折扣。

3.福彩公益金管理制度缺乏法律支持。现行的福彩公益金管理制度多是国务院及财政部门、民政部门制定的行政法规、部门规章,它们以文件、通知、办法、意见和条例等形式体现,效力等级不如法律。即使是《管理条例》也遭到质疑,如《管理条例》规定公安部门有打击非法职责,但公安部门却没有打击私彩的专项奖金,即将出台的《条例细则》规定这部分资金由财政部门从福彩公益金或发行经费中划拨,但《条例细则》仍是行政性规章制度,不是法律,依旧缺乏法律支持。

4.公益金项目监督管理机制仍不健全。主要表现在四个方面:一是部分地区热衷于搞形象工程和政绩项目,随意使用公益金,忽视了对最需要资金支持项目的投入。二是公益金使用重心有所偏离。大量的公益金都投入到福利设施、基础设施建设中,但是对福利设施维持缺乏持续投入。三是公益金使用缺乏法律监督和社会化监督。四是公益金使用项目评估机制不健全。国家层面的公益金资助项目评估机制比较健全,基本能按照“公益事业单位和部门提出具体项目立项分析专家评估汇总报国务院批准”的法定程序,但地方层面的公益金资助项目评估机制仍未建立起来。

5.福彩公益金沉淀出现加重趋势。经过多年的积累,许多地区的福彩公益金都出现了沉淀,就是公益金存于账户内不支付。如今,福彩公益金沉淀问题日渐加剧。主要原因有两个:一是双重监管模式导致福彩公益金沉淀。目前福彩公益金拨付主要有两种管理模式:财政单一管理模式和财政拨付与民政结算双管理模式。财政单一管理模式是指财政部门将福彩发行部门申请的公益金直接拨付到发行部门的账号上,不经过任何中间环节;财政拨付与民政结算双管理模式是指民政部门在本级设立结算中心,财政部门拨付的福彩公益金需经过结算中心后才能由福彩发行机构使用。而问题恰恰就出现在这一环节,结算中心常在此审核环节上做文章,削减福彩公益金,将截取的公益金用于本级使用。福彩发行部门是民政部门下设机构,碍于人际关系不予争取。这造成了福彩发行部门不愿意开展更多的公益活动,实施更多的公益项目,进而导致福彩公益金花不出去,形成沉淀。二是政府偏重于募集福彩公益金,对开展公益活动和实施公益项目不太重视。财政部门和民政部门对福彩发行部门申报的、拟开展的公益活动和公益项目经常是不予批准。这种重“收入”、轻“支付”的决策观念造成福彩公益金沉淀。

三、健全福彩公益金管理和监督体制的对策

我国年度募集的公益金数额逐渐增长,沉淀的公益金数额也较大。这奠定了全面开展公益活动和公益项目的资金基础,但由于上述诸多问题的存在,公益活动和公益项目开展仍旧阻力重重。然而,近些年来社会公众对福彩公益金使用透明度提出了很多质疑,对福彩公益金使用范围扩大化寄予了很多期望,这些背景因素都对解决现存问题,健全福彩公益金管理和监督体制提出了现实要求。

1.加快制定《法》,使福彩公益金筹集、分配和使用管理切实有法律可依。目前,福彩发行实践依据的规章制度基本都出自于行政部门,国家立法部门应尽快出台与相关的法律,将福彩公益金归集、使用、管理等各个环节都纳入立法部门的法律监督体系。

2.财政部应切实发挥福彩公益金监管职能。一是在《管理条例细则》中统一规定各省市公益金使用信息公告时间段与截止日期、内容框架、公告格式、方式和责任追究机制。二是健全省级、地市级、县级三级财政、民政及公益金使用单位公告制度,特别是要强化公益金使用单位的公告制度建设。三是采取多媒体联合方式,特别是强化互联网公告方式,形成立体化公告体系。

3.地方财政部门应完善福彩公益金监督管理机制,并加强自律。一是各地财政部门要严格按照国家规定的公益金提取比例筹集公益金,并及时足额将公益金上缴财政专户,杜绝拖欠和截留。二是强化专项预算管理,按照国务院确定的分配政策及有关管理制度分配公益金,杜绝将公益金用于平衡财政一般预算。三是财政部门要加强自我监督检查,切实将公益金用于规定的社会公益事业,杜绝挤占和挪用,提高公益金使用效益。四是财政部门应在公益金的使用上做到项目管理和资金管理相分离,确保福彩公益金使用过程的公开化、透明化、规范化,从根本上杜绝违纪问题的发生。

4.强化公益思想建设,逐步探索、建立社会化监督机制。一是加强宣传教育,强化公益金使用应坚持公益宗旨的意识,杜绝民政部门存在的公益金是自己系统筹集的,应该为本部门办点事的错误认识。二是统筹规划公益金项目资助体系,优化选择公益金资助项目,科学设计资助比例。三是健全公益金资助项目评估体系,引入项目资助听证会制度,强化社会监督机制建设。

5.加大审计监督力度。各级审计部门应杜绝人情因素干扰,坚持公益为民的指导思想,切实加大对财政部门、民政部门、发行机构、公益金使用单位的监督力度,确保福彩公益金实效。

参考文献:

[1]福建省财政厅综合处.我国公益金管理模式实证分析[EB/OL].国家财政部网站,2003.http?押//www.fjcz.省略/article.cfm?芽id=5176.

[2]张晓红.我国公益金管理的财政视角分析[J].地方财政研究,2007,(10).