高校国有资产管理体制探索综述

摘 要：随着我国高等教育事业的发展，国有资产的管理已逐步成为高校内部管理所关注的重点。新一轮的管理体制改革，将成为高校与市场经济相适应、与社会期望相一致、与教育规律相符合、与时展相合拍的大势所趋；探索有利于高校资源配置的国有资产管理体制，充分提高资产效益、效率、效能，促进大学优质高效运转，有重大现实意义。

关键词：高校 国有资产 管理体制 管理模式

中图分类号:G475 文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）05-089-03

一、国有资产管理体制的改革

在我国，自建国开始直到1978年，国家对国有资产的管理都是与整个国民经济的管理紧密结整体进行的,资产管理权被行政管理权所淹没和取代，行政隶属关系取代产权关系，从而形成了一种政企不分、政资不分、封闭性的国有资产管理体制。

十一届三中全会以后，国有资产管理实现了从行政管理方式向产权管理方式的转换；从宏观层次展开的政府层面改革体现了国有资产管理改革的纵深发展，政企分开、政资分开,转变其工作职能, 为企业成长、为真正的市场竞争主体创造良好的外部环境与条件。

1988年党中央国务院决定建立国家国有资产管理局，把国有资产的所有权管理职能从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离出来。党的十四届三中全会提出：“加强企业中的国有资产管理。对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”

党的十五大提出“积极推进各项配套改革。建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。”党的十六大提出“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”国资委也顺应时代潮流组建起来。

长期以来，非经营性资产是行政事业单位国有资产的主体，行政事业资产范围的改变主要体现在非转经资产范围的变化上。上世纪90年代初，随着市场经济的发展，以及对政府开办第三产业的放开，很多行政事业单位办起了经济实体，资产范围迅速扩大。1995年原国家国有资产管理局、财政部颁发了《关于印发〈行政事业单位国有资产管理办法〉的通知》（国资事发［1995］17号）。1998年中共中央决定，军队、武警部队一律不再经商办企业，要求其必须在1998年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩，不再直接管理企业，对所属企业脱钩改制。经过调整后，行政事业单位国有资产的范围有所缩小。目前，行政单位国有资产中，经营性部分的范围一般只包括直接为行政机关服务的附属后勤单位，如幼儿园、招待所等。而对于事业单位而言，情况比行政单位复杂一些。一些事业单位还办有经济实体和直接管理企业，有些事业单位本身就是企业化管理的单位，直接参与经营。

然而，随着我国经济发展和公共财政制度的逐步建立，行政事业单位国有资产数量和质量也在不断改善，不仅拥有一大批房地产、办公家具，而且大量地配备各种现代化办公设备、交通工具和仪器设备。尽管我国国有资产总量的绝对值都在上升，但国有资产总量中国有企业资产所占比重却在不断下降，行政事业单位国有资产所占比重不断上升。随着公共财政政策的进一步实施，行政事业单位国有资产比重还会进一步上升。

针对当时国有资产管理体制的改革历程，通过整理部分学者的研究和政策层面发现主要有以下几点：

1.在管理体制问题上：魏杰认为,中国现有国有资产管理体制的首要弊端是缺乏充分独立的国有资产管理专司机构。陈清泰认为,目前的国有资产管理体制弊端,是由多个部门分兵把口分别行使国家所有权的“五龙治水”造成。陈景艳、刘国良认为,国有资产管理体制主要弊端有管理方式上政企不分,直接干预过多，国有企业组织体制不完善,国有资产管理法制不健全,政府公共预算和国有资产经营预算不分。

2.在体制设置原则方面：杨励、孔祥云认为,国有资产管理体制的设置原则主要有：第一,必须建立中央与地方政府的出资人制度,划定权责边界。第二,必须建立统一的国有资产管理机构,切实防止国有资产管理职能的分割与抵触。第三,必须围绕建立现代企业制度和国有经济的战略布局调整而展开。李轩红认为,构建国有资产管理体制必须坚持以下原则：第一,要在完善的法律框架内实现国有资产管理机制的职能到位；第二,要通过体制和机制的创新,实现国有资产运营能力的到位；第三,要建立科学的考评指标体系和奖惩措施,实现激励约束机制。

3.在管理机构的设置方面：魏杰认为,十六大报告提出来应将国有资产管理的专司机构放在政府,隶属于国务院管的意见是正确的,因为在中国目前政府职能还未完全转变、行政干预还很大的条件下,非政府法定机构是难以承担管理国有资产的重任的，当然, 随着经济体制改革和政治体制改革的深化，国有资产管理的专司机构也可以作为非政府法定机构而存在。国资委2003年7月10日在北京召开的中央企业负责人会议指出,当前要积极推进建立有效的国有资产监督管理体制,重点抓好六项工作：一是建立法律法规体系和各项规章制度；二是抓紧出资人的层层到位；三是建立国有资产经营责任制度；四是推进企业国有资产的合理流动和重组；五是加强对国有资产的监督；六是加强和改进企业党的建设、领导班子建设和精神文明建设,充分发挥党组织的政治核心作用。

4.在国有资产立法方面：2003年5月27日公布施行了《企业国有资产监督管理暂行条例》,推进我国国有资产管理体制改革,这是我国国有经济布局和结构的战略性调整的一项重大举措。

2006年财政部公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。新《办法》明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。

针对事业单位国有资产管理而言，新《办法》与1995年颁发《关于印发〈行政事业单位国有资产管理办法〉的通知》相比，突出以下几个特点:

第一，进一步明确了管理机构及其管理职责。《办法》构建了“财政部门、主管部门、事业单位”三级管理模式，明确了三个管理主体在资产管理工作中的具体职责和权限。考虑到事业单位性质及事业资产管理工作的复杂性，规定“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”，这为各级财政部门结合实际需要安排工作重点、提高工作效率增加了灵活性。

第二，体现了资产管理与预算管理、财务管理相结合的新理念。《办法》针对以往资产管理与预算管理、财务管理相脱节的弊病，突出强调了资产管理应坚持与预算管理、财务管理相结合的原则，并在多个条款予以了具体体现；这既利于资产管理的规范，也有利于预算和财务管理水平的提高。

第三，体现了资源整合和共享共用的新理念。《办法》明确了主管部门、财政部门对事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资产的调剂权，体现了优化事业资产配置、整合事业资源的要求。

第四，《办法》考虑到“经营性”与“非经营性”往往较难界定，且存在相互转化而不是单向转化的问题；部分资产虽然已用于投资或出租、出借、担保，但在事业单位的会计账面中仍然反映为事业单位占有的资产，只是资产的使用方向发生了变化，本质上还是非经营性质，有别于国资委管理的“经营性资产”。因此，取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念。

第五，强化了国有资产收益的管理。事业单位国有资产收益监管不严，是导致收入分配秩序混乱的根源之一。《办法》按照政府非税收入管理的有关规定，结合事业单位财务制度改革的方向，强调了对事业单位国有资产处置收入和有偿使用收入的管理要求。

第六，实现了对事业单位各项资产的全面管理。《办法》包含的资产范围不仅指实物资产，也包括非实物资产;不仅包括固定资产管理，还包括流动资产、对外投资、无形资产等其他形态的资产管理。《办法》涵盖的管理内容也比较全面，既包括了资产配置、使用、处置各个不同环节的管理要求，也对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行全面规范。

第七，增加了对事业资产实行信息化管理的新规定。《办法》明确提出要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业资产实行动态管理，体现了信息化时代资产管理的突出特点和要求。

二、高校国有资产管理体制的探索

探索适合高校的国有资产管理体制，一直是各高等学校领导者、管理者、学者共同关心关注的问题。一种适合于高校具体情况的国有资产管理体制，至少明确两个方面的内容，一个是高校国有资产的所有制形式，另一个是高校国有资产的管理模式。下面是对高校国有资产管理体制的这两个方面探索进行陈述。

1.高校国有资产的所有制形式。陈清泰认为，国有资产管理体制必须坚持国家所有，这是建立新体制的前提。所谓国家所有，现在的含义，重要的并不在于国家直接调度国有资本，而是各级政府对国有资产管理、监督、运营都必须遵守国家统一的法律法规。

在高校国有资产管理体制应该坚持学校为国有资产产权占有主体，在校、院两级办学主体架构下，通过学校国有资产管理机构对各资产二级使用单位实行统筹、总量配置一级管理；以学院作为资产使用主体，对学校配予的与教学科研工作相匹配的资源实行二级管理；在学校的统一领导下，各相关职能部门依据其行政职责承担各专项资产的各项管理责任，形成“管人、管事、管资产”相结合的体制；才能形成“产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监管有力”的国有资产运行机制。

2.高校国有资产的管理模式。围绕高校国有资产管理,许多高校在构建新的国有资产管理体制方面进行了多方面的探索,提出了若干不同的管理思路,其中较具代表性的主要有以下几种。

第一种是“分散归口管理模式”。主张按行政职能划分管理，各司其责的体制。这种模式实际是按照学校行政机构的设置进行国有资产的管理分工，如：后勤管理房屋、家具，负责全校家具的采购入库、报废和处置管理，公用房的调整与分配。实验与设备采购管理处管理设备仪器，负责全校仪器设备的统一采购，设备入库、报废和处置管理；图书馆管理图书杂志，负责全校图书杂志的采购入库、报废和处置管理；科研处管理无形资产，经营公司负责经营性资产，财务处负责货币资金等等；这一种模式由于部门分管的校领导不同，利益分配与所辖范围也相对独立，各职能部门之间无法形成统一管理机制，造成国有资产的多头管理，无法克服实际管理中存在的信息大量不对称问题, 最终导致管理松懈无序，难以提高监管效率。

第二种是“集中牵制管理模式”。主张建立两个相对独立的国有资产管理机构，实施相互牵制管理体制。成立国有资产管理委员会，学校设立国有资产管理处和实验室与设备管理处。以国有资产管理处作为学校国有资产监督管理的归口管理部门和学校国有资产管理委员会的日常办事机构，对学校国有资产实施统一管理，协调各资产管理相关部门，拟订国有资产优化配置方案。负责国有资产的产权界定、登记、清查、评估、处置、综合评价、统计报告及日常监督检查工作。负责学校经营性国有资产运营、对外投资等事项，建立和完善国有资产保值增值指标体系，制定考核标准，通过统计、稽核、审计对所监管企业国有资产的保值增值情况进行监管。以实验室与设备管理处，作为制定教学实验室建设规划和经费预算方案，负责教学、科研、行政所用仪器设备配置计划论证、审批、采购、验收、建账、调拨和处置；负责教学、科研、行政办公家具、实验材料、劳动保护用品以及大宗批量物资购置计划审批、采购验收、建账、调拨、处置及日常管理工作。

两个机构相互独立，各自有明确的权责划分和国有资产管理的目标。国有资产管理处肩负监督职能，同时又受国有资产管理委员会的监督。这一种模式的优点在于分工明确，相互牵制、职责清楚，管理的信息相对专业；缺点在于只解决了某种程度上的多头管理，难以实现国有资产的一体统筹规划管理，从而无法彻底克服管理中存在大量的信息不对称，无法彻底解决监管效率低等问题。

第三种是“集中层级管理模式”。主张建立三层级的国有资产管理体制。第一层级是代行所有者权利的专职机构。成立学校国有资产管理委员会或领导小组，在分管校（院）长直接领导下，代表学校国有资产管理的最高决策层，对全校国有资产管理实行统一领导。下设高校国有资产管理处，作为学校国有资产管理的一级机构，对全校国有资产统一进行归口管理，拟定学校国有资产管理实施办法和规章制度，承担国有资产的日常管理工作，确保国有资产的保值增值，并向学校国有资产管理领导小组负责，汇报工作；第二层级是学校各单位（各院、系、研究所、实验室、资产经营公司等），负责本单位资产管理工作；第三层级是资产最终使用部门，对资产的直接使用人实施监督和管理，管理责任落实到人。

三个层级逐级负责,同时彼此之间又具有明确的权责划分,完成国有资产管理的目标。这一种模式的优点在于首先是所有权关系清晰, 其次职责明确, 这在某种程度上解决了职责不分, 多头管理等问题,从而彻底克服实际管理中存在大量的信息不对称问题,提高监管效率，最终实现国有资产的一体统筹规划和持续发展管理。

这种管理模式如果将经营理念应用到实际管理中，通过借鉴企业经营方略，对国有资产实行价值化管理；建立与高校业绩挂钩的国有资产利用效率评价制度，建立质量目标量化管理评价体系，促使资源的集中有效的管理和使用；通过有偿占用资源等一系列措施，运用全方位的绩效管理循环，将决策信息贯穿政策制定、管理执行、手段优化过程中，必将使高校国有资产管理的每一个环节都出效益，都落在实处，从而降低高校的办学成本，提高办学效益。

参考文献：

1.孙晓丹.国有资产管理与经营.中国统计出版社,2000

2.魏杰.构建市场经济下新的国有资产管理体制.望新闻周刊,2003.1.22

3.李建兴.深化国有资产管理体制改革.人民日报,200.11.25

4.陈景艳,刘国良.国有资产管理必读.社会科学文献出版社,1997

5.杨励,孔祥云.深化国有资产管理体制改革.经济日报,2002.12.30

6.李轩红.构建国有资产管理新体制.国有资产管理,2003(6)

7.魏杰.设立专司机构构建国有资产管理新体制.中国证券报,2002.11.18

8.蔡锋.陈清泰：推进国有资产改革不能搞运动.国际金融报,2003.1.2

9.魏杰，赵俊超.必须构建新的国有资产管理体制.改革,2002(12)

10.刘刚.国有资产管理体制研究综述.首都经济贸易大学学报，2003（9）

11.潘前进.经营性国有资产管理体制完善研究.长沙理工大学硕士论文，2005

（作者单位：广西医科大学国有资产管理处 广西南宁 530021）

（责编:贾伟）