独立学院形成与发展的政策背景分析

摘要：独立学院是我国高等教育加快发展、深化改革的必然产物。独立学院出现至今，一直受到人们的关注。本文对独立学院形成与发展的政策进行回顾，通过分析独立学院形成与发展中各利益主体的价值趋向，试图分析各政策的出台背景及对独立学院发展的影响。

关键词：独立学院；形成；发展；政策背景

中图分类号：G648.7 文献标识码：A 文章编号：1674-9324（2012）06-0015-02

独立学院是指实施本科以上学历教育的国家财政性经费举办的普通高等学校与社会组织、机构或者个人合作，合作者出资举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院是近十几年来我国高等教育办学体制改革创新的重要成果，独立学院为发展我国高等教育事业、促进高等教育大众化作出了积极贡献。

一、独立学院形成与发展的政策演变历程

1.探索阶段（1998~2002）。我国独立学院发展有着历史的机遇，因为从1998年起，为落实我国扩大高等教育阶段招生规模的重大决策，浙江、江苏两省就率先利用银行贷款，与当地普通高校合作，组建了具有独立法人资格、经济独立核算的二级学院试点。从1999年到2002年大扩招时期，全国共举办三百多所二级学院，成为了高校扩招的中坚力量。这也表明这一时期探索成功。

2.实践认证阶段（2003~2007）。随着试办二级学院的增多，国家开始规范二级学院的成立与发展。2003年4月23日，教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《意见》），正式将“由普通高校按照新的机制、新模式举办的本科层次的二级学院”定名为独立学院，以区别于公办普通高校内设学院以及社会普通民办学院的办学形式。在2004年7月教育部公布的审核结果中，360所有233所通过了审核和确认，并正式更名为独立学院。为促进独立学院的办学规范与办学质量的提高，国家将开展对独立学院的评估工作，并于2007年3月形成了《普通高等学校独立学院教育工作合格评估实施方案(征求意见稿)》。根据教育部高等教育教学评估中心的安排，2007年将开展对独立学院的评估试点工作，但评估工作并没有实施。

3.调整阶段（2008~）。为进一步规范独立学院的发展，2008年2月22日，中华人民共和国教育部第26号令《独立学院设置与管理办法》（以下简称26号令）颁布，并从4月1日起正式实施。此次是教育部首次以规章的形式对独立学院的健康发展进行规范，标志独立学院的发展走入正轨。26号令第一次从法律上确立了独立学院的地位及其在高等教育体系中的地位。但26号令对独立学院的要求很高，它给了独立学院5年的整改期，在5年之内，必须做出选择，如果达到规定要求，就可以成为国家认可的独立学院，纳入国家的教育体系；如果整改达不到规定的要求，那么就只能停办了。

二、独立学院形成与发展的政策背景分析

独立学院形成与发展的过程不是很长，至今只有十多年，对于其形成与发展的政策背景分析从以下四个步骤进行：

1.政策问题的界定。所谓政策问题的界定就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。1998年，党中央、国务院立足于我国当前经济发展的全局，结合现代化建设的长远规划，为经济建设储备好人才。但国家经济社会发展对高级专门人才的需求和人民群众接受高等教育的需要与当时国家经济发展水平之间的矛盾是一个现实的问题，当时国家的经济发展水平没有足够的能力提供大众化的高等教育来满足国家经济社会发展对人力资源的需求以及满足人民群众接受高等教育的需要。在强烈的人才需求的同时,面对的是提供高等教育资金的匮乏，而中国作为世界人口最多的经济欠发达国家，需要举办世界上最大规模的高等教育，高等教育资源的稀缺是一大难题。提供足够的高等教育资源以及优质的高等教育服务是当时高等教育改革需要解决的政策难题。

2.政策目标的确定。随着科学技术日新月异地发展，政府对教育强国战略尤为重视，但对于我们这么一个人口大国来说，高等教育资源还是比较稀缺。人才是经济发展中重要的因素。国家经济要发展，人才是第一生产力。提出扩大高等教育规模、扩大高等教育招生规模的目的是使高等教育大众化，提高公民的素质。目标是满足我国经济建设所需的人力资源，促进我国经济发展和社会发展，构建和谐社会。

3.政策方案的选择。如果是简单地说资金不足，那么引进民间资本，大力鼓励民间举办民办大学即可，但是人们对于优质高等教育的追求不仅仅是民办大学就可以满足的。一边要求优质高等教育，一边又要求办学资金充分，那么，我们需要寻求一个较满意方案的同时满足社会与国家需求。于是，政府开始了“公办”和民间资本相结合的探索。从1998年起，浙江、江苏、湖北等省利用社会力量相继成立具有独立法人资格、经济独立核算的二级学院试点。从1998年到2002年间，二级学院作为既满足国家需求和社会需求，又扩张了举办二级学院的母体高校的一种成功探索，迅速在全国大部分省市发展起来，成为当时各省市实现高等教育大众化的主要途径。政策实施初见成效，2003年4月23日，教育部印发的《意见》，正式将所有以新模式成立的二级学院更名为独立学院，以区别于公办普通高校二级学院以及社会普通民办学院的办学形式。独立学院形成与发展的政策实施既合理地解决了政府举办高等教育资源稀缺的问题，也在一定程度上保证了教育资源的优质。依据公共选择理论，政策是自利个人进行的集体决策。独立学院的出现，也是集团利益的体现。对于政府集团，独立学院的出现能够服务于高等教育扩大规模的需要；对于申办独立学院的母体高校来说，申办独立学院能够满足母体高校增加收入社会影响的需要。独立学院的形成与发展是吸引社会资本投入到高等教育中来的重要举措；对于出资举办独立学院的民营企业来说，可以从办学结余中取得合理回报并且是不菲的经济收益是投资办学的最大诱因，还能借用教育产业壮大民营企业，从而更好地融资获得发展。

4.政策实施的效果。随着教育部第26号令的颁布与实施，尤其是对举办独立学院的的出资金额、名下的土地使用面积，有了规定要求，使以后独立学院办学工作有了规范要求。教育部26号令规定独立学院不能违反民办教育促进法，进而说明了独立学院是我国民办教育的组成部分。但实质笔者认为独立学院与我国传统的民办学校还是有些区别，从某种意义上说比传统普通民办学校更具有竞争优势，其一、传统民办学校从硬件到软件都由举办方全部承担，而独立学院的举办者除提供硬件设施外，可以享受到母体学校提供的软件支持，如学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等，这是传统普通民办学校无法比拟的。其二、投资举办独立学院的组织或个人基本上都是企业团体或相关人士，独立学院成立后他们会选派优秀人才进入学校，参与学校的各项工作。这批人才其中部分具有企业工作经验，进入学校工作后可以更直观地将社会所需人才培养落实到学校教学实施计划上来，有利于培养出更多适应型、复合型人才。以民办机制运行的独立学院的出现，既缓解了政府大规模扩招带来的资金不足的压力，又适当地满足了人民群众接受优质高等教育的强烈愿望，极大地解决了高等教育供需矛盾突出的难题，同时也填补了我国由精英教育向大众教育转型空白。独立学院的茁壮成长，将是高等教育重要的补充资源，能够缓解中国作为经济欠发达国家举办世界上规模最大的高等教育所需的高等教育资源缺乏的瓶颈。然而，由于政府拿不出更多钱投入到高等教育，以政策推动民间资金的投入。由此而产生出诸如产权、合理回报、税收、法人治理结构等一系列问题，这些都需要在以后的政策制定中加以规范，以促进独立学院健康长久的发展。

纵观独立学院形成与发展的背景历程，独立学院能在短时间内兴起，且初具规模，说明它的发展势头是好的。国家能够在对高等教育发展总体趋势把握的基础上，如此重视独立学院的发展，把办好独立学院作为一项具有战略性的重大措施，在今后比较长的一段时间内独立学院的发展对于我国高等教育资源的弥补还将起着重要作用。因此，不断完善与规范我国独立学院发展的政策，优化独立学院发展的环境，加大国家的政策支持与扶植，必将使它具有更旺盛的生命力。

参考文献：

[1]教育部.独立学院设置与管理办法.教育部第26号令[Z].

[2]教育部.关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见[Z].教发[2003]8号.

[3]尹伟.独立学院生成与发展的政策视角[J].浙江海洋学院学报，2007，（4）.

作者简介：童天慧（1985-），女，湖南长沙人，长沙理工大学经管学院研究生，从事教育政策与学校管理研究。