独立学院艰难“独立”

“今年是独立学院大规模转为民办高校的开始。”哈尔滨剑桥学院董事长于松岭告诉《财经》记者。

哈尔滨剑桥学院原名黑龙江大学剑桥学院，它与其他11所院校一起，于2011年4月获教育部批准，与所属公立院校脱钩，转制成为名副其实的民办高校，今年秋季，它们将以新的校名开始招生。

教育部发展规划司提供的资料显示，截至2010年，中国共有独立学院323所，在校生260万人，占全国本科大学生的五分之一还多。

上世纪90年代末开始涌现的“独立学院”，一度被视为中国高等教育的“怪胎”。教育部2008年的《独立学院设置与管理办法》（下称26号令），为独立学院设定了三条出路：继续作为独立学院存在；转民办高校；撤销或合并。教育部还规定了五年过渡期，即2013年要完成独立学院的改革。

距2013年仅剩两年，以首批12所独立学院转制为标志，独立学院的改革开始提速。

扩招下的蛋

独立学院出现于上世纪90年代末，属中国高校大规模扩招的产物。

1999年，中国高校本科招生人数较上年扩招48％，招生规模从1998年的108万人增至159万人。

“这是一个仓促的决策。”一位教育界人士表示，大规模扩招之下，国家教育经费并没有相应增加，而民办院校也没有纳入扩招范围。“这时候有人提出建议，在国家财政无法追加的情况下，可以给政策――公立院校可以吸纳社会资本，合作办学。”

1999年6月，中共中央、国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学”“形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验”。

此种背景之下，一种新的办学模式应运而生――公立院校与社会组织或者个人合作，利用非财政性经费举办高等学校，实施本科学历教育。

“一夜之间，独立学院遍地开花。”北京工业大学耿丹学院院长助理迟云平回忆。

1999年7月，中国第一所独立学院――浙江大学城市学院成立，这一年，浙江的20所本科院校中有18所创办了独立学院；江苏省则成立了23所独立学院。此后，各地纷纷效仿。

在长达四年的时间里，独立学院的设立并没有经过教育部审批。至2003年，全国独立学院的本科在校生达到40多万人。

2003年4月，教育部颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（下称8号文件），追认了独立学院的合法身份。

从现实来看，独立学院缓解了当时大学扩招难题，招生人数逐年上升。浙江省独立学院1999年招生4000多人，2000年达到1.1万人，2001年超过2万人，该省的高考录取率从1998年的35％一跃上升到2001年的68％。

按照相关规定，公立院校可以从所属独立学院收取其学费收入的15％-35％作为管理费，这在某种程度上也缓解了公立院校扩招经费不足的问题。

“总的来看，独立学院增加了入学机会，增加了公立院校办学经费，也满足了当时引进社会资本办学的需要。”华中师范大学教育学院教授周洪宇说。

办学乱象

但从独立学院诞生起，一系列问题便如影随形。教育部门却缺乏管理能力，导致乱象纷呈。

据周洪宇介绍，一部分独立学院“空手套白狼，严重违规违法”，其中最突出的是违规招生，即在招生计划之外额外招生。有的学校违规招生多达3000人，以平均每生每年1万元学费计，每年仅学费收入就达3000万元，四年就是1亿多元。

违规招生使一些投资人暴富，而违规招入的学生却无法取得学籍和毕业证。《南方都市报》援引湖北省教育厅的统计显示，仅2004年，湖北省的独立学院就违规招生1.3万人。

这些学生直到毕业时才发现自己是“黑户”，先找到校方，校方说没办法解决，又到教育主管部门上访。各省都有类似情况。

此外，独立学院的土地属于教育用地，“一些投资人以低价取得土地，把其中的一半用于教学，另外一半则用于商业开发，获取暴利。”周洪宇说。

而在当时，许多独立学院不具备独立法人资格；有的没有独立校园，靠租赁场地办学。例如，沈阳建筑工程学院城市建设学院，就是以每年300万元的价格租用已经宣布倒闭的私立华联学校的校园。湘潭大学兴湘学院在建院之初是向湘潭大学租用校园。

乱象背后，根本原因是体制混淆不清。

北工大耿丹学院院长助理迟云平长期关注独立学院，并直接参与了数所独立学院的转设工作。据他介绍，独立学院兴办之初，好似“八仙过海，各显神通”，与公立院校合作办学者身份多样，包括地方政府、国营与民营企业、民办学校、学术团体、科技开发公司等，还有国外高校、国际组织等。

为求规范，8号文件要求，独立学院要一律采用民办机制，并实现六个独立： 独立的校园和基本办学设施；实施相对独立的教学组织和管理；独立进行招生；独立颁发学历证书；独立进行财务核算；应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。

2004年，教育部根据8号文件对全国独立学院进行了检查清理，取消了100多所“独立学院”，重新备案最终确认了249所。

然而，仅一份文件并没有解决根本问题，总的来说，独立学院仍处于公办、民办难分状态。尤其对于那些由高校自行出资设立，“合作方”虚置的独立学院，明显具有“校中校”痕迹，无法按要求落实学院法人财产权。

“这些学校往往将独立学院作为自己的‘后花园’，甚至‘小金库’，给一些人留下腐败的机会，亦可能导致国有资产的流失。”迟云平说。

而对于民间资本投资的独立学院来说，除了要向所属公立院校缴纳管理费，还要在课程设置、教师职称评定等方面受制于公立院校，其发展受到限制。

“校中校”痼疾

另一方面，经过多年的发展，一批民间投资的独立学院逐渐走上正轨，形成了自己的教学体系和品牌，也拥有稳定的生源。这批院校希望摆脱母体院校的限制。

学界和教育界普遍指出，切断独立学院与母体公立院校的关系，使之成为真正的普通民办院校――是一条可行的出路。

事实上，这早已进入了教育部的日程，2006年9月，教育部首次提出“独立学院可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”。

2008年2月出台的26号令大大提高了独立学院创设的门槛：参与举办独立学院的个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元，拥有不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证。26号令被视为有关独立学院的“关门令”。2007年至2010年的三年间，全国独立学院仅增加了10所。

但对“转设”，26号令只字未提，仅提出五年内符合相关要求的独立学院，经考察验收合格后核发办学许可证。

次年2月，教育部办公厅下发的《独立学院五年过渡期工作方案》中，明确了独立学院未来发展的四个方向：符合26号令要求的，经教育部考察验收合格，可以继续作为独立学院办学；符合本科高等学校设置标准的，可以转设为独立设置的民办本科高等学校；符合其他层次学校设置标准的，可以转设为相应层次的民办学校；可以终止、合并或并入公办高等学校、民办高等学校。

政策导向此时已经明了，根据投资主体的不同，独立学院将各寻出路。

“至此可见，‘转设’由主要解决方案变为其中的一种。”业内人士分析，这实际上是对现实的一种妥协，一些利用国有资产举办而且具备相关条件的独立学院，经教育部考察验收合格，可以继续以独立学院名义办学。

“这类独立学院约占总数的五分之一，多半是起步较早、规模较大、声誉较好的独立学院。它们在8号文件之前产生，虽不尽规范，但已形成规模效应，是独立学院中的‘强势群体’。”迟云平说，这类学校的存在是政策由“一刀切”转向妥协的直接原因，“允许它们继续存在，保护了参与举办独立学院的地方政府和一些公立院校的既得利益，同时也满足了一部分人追求名牌院校的需求。”

另一部分独立学院将并入公立院校，主要是那些由公立院校投资举办，“合作方”虚置，不具备独立校区，财产关系模糊，具有“校中校”特征的独立学院。由于不具备法人财产权，它们在“五年过渡期”内无法通过教育部的考察验收。

迟云平说，这类独立学院约占总数的三分之一，多半是2003年8号文件催生出来的“投机”学院。

它们将不再以独立学院名义招生，其中一部分院校愿意主动回归，但对于一些条件较差，特别是西部地区的“校中校”，处理起来难度不小。

不平坦的独立之路

对于以民营资本为主体的独立学院来说，转设为民办普通高校当为自然之选。

在大规模转设之前，教育部先行试点。2008年10月，首批五所申报转设为民办普通高校的独立学院中，有四所获批：东北大学东软信息学院转设为大连东软信息学院；沈阳师范大学渤海学院转设为辽宁财贸学院；吉林艺术学院动画学院转设为吉林动画学院；哈尔滨商业大学德强商务学院转设为哈尔滨德强商务学院。

首批转设的独立学院集中于东北地区并非偶然，这与该地区独立学院大多是民间资本兴办有关，其财产权属相对清晰。

2011年批准转设的12所院校中又有5所位于东北地区。哈尔滨剑桥学院董事长于松岭告诉《财经》记者，转设的过程非常严格，评估的内容多达几十项，一方面是硬件，生均校舍建筑面积应达到30平方米，生均教学仪器达到5000元，生均图书100册。软件方面则从校长资质、办学目标、课程体系等来评估。

于松岭认为，就民间资本举办的独立学院而言，转设利大于弊。他表示，部分公立院校与独立学院已渐渐转变为简单的收费关系。

此前，哈尔滨剑桥学院每年须向黑龙江大学缴纳1700万元管理费。转设之后，不仅这笔费用可以取消，而且其在招生指标、专业设置等方面也可真正独立。

公立院校的招牌曾有助于独立学院招生，因此有独立学院人士担心，转为民办高校之后，可能会影响招生效果。但于松岭表示，对于那些已经形成自己办学特色的学校而言，这并不是问题，“从黑龙江两所获转设的试点学校来看，不但没受影响，而且招生更好了。”

转设面临的现实难题之一为资产过户。26号令明确，独立学院举办者的出资应过户到独立学院名下。目前，完成过户的不足三分之一。

资产过户需要缴纳高额税费是此项工作推行难的主要原因，各地税率不尽相同，但业内人士表示，独立学院要完成过户缴税通常都在千万元以上。周洪宇指出，资产过户的税费应当适度减免。

转设的另一大难题是学位授予权。目前大部分独立学院不具备学位授予权，一般由所属公立院校颁发。“学位授予权直接由国务院学位办负责，不归教育部管辖，审核严格，这也会影响转设的进度。”一位教育界人士表示。

有教育界人士估计，若严格执行26号令，目前300余所独立学院将走上不同道路：约60所学校经教育部考察验收后，继续以独立学院形式存在；约130所独立学院转设或合并为民办普通高校；另有约100所独立学院回归公立院校；另有几十所独立学院会终止办学。

可以预计，大部分独立学院将走上真正的“独立”之路，它们将与现有民办高校同台竞争，也将面临民办高校同样的困境。

有教育界人士指出，这些新的民办高校若要发展壮大，还需政府进一步确认民办高校自，并给予其与公立院校对等的权利。