我国农民工社会养老保险制度模式评估

摘要：针对目前我国农民工社会养老保险制度的四种主要模式，笔者从制度设计的价值理念、制度的运行效果、制度的适应性、制度的可持续性等四个方面进行了详细的比较和评估。

关键词：农民工；社会养老保险制度；评估

作者简介：王增民(1969～)，男，河南洛阳人，首都经济贸易大学劳动经济学院博士研究生，河南财经学院公共管理学院讲师，主要从事劳动经济研究。

中图分类号：F241.34　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2008)04-0090-03　收稿日期：2008-06-06

一、对于“城保模式”的评估

1997年7月16日，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，建立起了覆盖全国城镇职工的统一的基本养老保险制度。2005年12月31日，国务院又了《关于完善企业职工养老保险制度的决定》，明确提出要将城镇个体工商户和灵活就业人员纳入企业职工基本养老保险制度，并降低了参保费率，即城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在职工平均工资，缴费比例为20％，其中8％记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。因此无论是正规就业的农民工，还是非正规就业的农民工，都已被纳入企业职工养老保险制度覆盖的范围。广东、郑州等许多省市就是以这些制度为基础制定相应的实施办法为农民工办理社会保险。但是由于这种制度缴费门槛过高，严重影响了农民工和企业的参保积极性，农民工参保率一直在低位徘徊，并且由于农民工流动性很强，退保现象严重。

(一)价值理念分析。农民工目前已经成为我国产业工人的重要组成部分，涉及这一庞大群体的社会保障制度安排，其公平性、平等性具有重大意义。工人在就业和社会保障上享有平等的权利，既是我国劳动法的明确规定，也是《经济、社会、文化权利国际公约》的规定，我国已经是该公约的签约国。我国城镇职工的养老保险制度规定的适用范围包括城镇各类用工单位的劳动者，将农民工纳入城镇职工养老保险体系，使农民工和其他城镇职工一样，享有同等的养老保险待遇，体现了政策的公平性和平等性。

(二)制度运行效果分析。对于制度运行效果的评估，我们可以从参保对象覆盖面、养老保障需求满足程度、养老保障资源利用效率和对经济社会客观作用四个角度来进行分析。

1　覆盖面。根据劳动社会保障部课题组(赵殿国，2006)对于主要实行该模式的广东省的调查，截止2003年底，广东省参加养老保险的农民工人数是411万人，若按广东省实有农民工2500万人计算，参保率为16％。其他省市养老保险参保率更低，总的参保率不到10％。在已参保的农民工中以在正规部门就业、稳定就业的人员为主。

2　养老保障需求的满足度。城镇职工养老保险待遇包括基本养老金、丧葬补助费、供养直系亲属的一次性抚恤金和基本医疗保险费等，待遇水平一般随着经济的发展不断提高，基本上能满足参保人员的养老保障需求。但是由于大多数农民工就业流动性比较强，在离开参保地时，因退保而中断社会保险关系的情况比较突出，劳动者再次就业时，需要重新参保，没有发挥社会保险应有的作用，大多数劳动者未来的养老问题仍然没有解决。

3　养老保障资源的利用效率。由于制度设计的不合理。养老保障资源过度偏向城镇职工，使得农民工的权益受到损害。表现在农民工流向外地或返回原籍退保时，只退给个人缴纳的个人账户积累资金，社会统筹部分无偿地留在当地，从而把劳动者的养老责任留给了其本人家庭和本人户籍所在地。

4　对经济社会的作用。将农民工纳入城镇职工养老保险体系，符合我国农村劳动力转移、农村城市化以及城乡一体化的方向，对实现农村剩余劳动力的稳定转移发挥了巨大作用；其次，用人单位在雇佣本地员工和外地员工时的养老保险负担相差不大，既有利于各用人单位之间的平等竞争，又不至于因外来员工的保险成本过低而使本地劳动者在劳动力市场上处于劣势，有利于劳动者之间的平等竞争。

(三)制度的适应性分析。我国目前的城镇职工养老保险体系具有高基数、高费率、高待遇、高补贴的特点。缴费基数最低为当地职工月平均工资的60％；按现行费率，用人单位约为20％，个人约为8％，加之许多地方采取“五费合一”的统一捆绑收费办法，对收入水平普遍偏低的农民工而言，这无疑是很高的门槛。我国目前城镇职工的养老保险费率设计过高，主要是考虑了养老保险制度转轨过程中要承担国有企业历史债务负担等问题。该制度目前基本适应于在正规部门稳定就业的农民工，不适应于在非正规部门频繁流动就业的农民工。

(四)制度的可持续性分析。我国目前实施的城镇职工养老保险制度是建立在经济体制改革的基础上，制度设计的最初目的是服务于国有企业改革，由于制度设计的先天问题，致使制度的可持续性值得怀疑。具体表现在：(1)目前的制度对于“转制成本”缺乏精确的测定，没有妥善安排对于老职工的养老保障“隐性负债”偿还的合适渠道，致使目前养老保险费率过高，直接影响养老保险的覆盖面；(2)统筹层次过低，各个统筹地区缴费率、待遇标准和具体管理方式差异较大，管理不规范，限制了养老关系的接续，不利于劳动力的合理流动；(3)资金远期平衡困难。由于农民工工资水平较低，基本是按社会平均工资的60％缴费，目前农民工基本不在参保地养老，尚无支付压力；随着城市化进程加快，大量农民工沉淀在本地养老，基金又难以承受强大的支付压力。

二、对于“双低模式”的评估

“双低模式”是针对城镇职工社会养老保险门槛过高的现实，从农民工及企业承受能力角度考虑，在城镇职工社会养老保险体系的基础上，主要通过降低养老保险的缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本，相对应的农民工享受的社保待遇水平也适当降低，即“低门槛准入、低标准享受”。这种模式被北京市、浙江省、深圳市等许多地区采用。

(一)价值理念分析。“双低模式”实际上是目前我国农民工养老保险制度改革的一种路径选择，这种选择对既有的城镇职工养老保险体系有很强的路径依赖。现有的城镇职工养老保险体系由于制度设计的问题，并不完全适合我国现阶段的大多数农民工，突出问题就是缴费成本过高，超过了企业和农民工的承受能力。因此为了追求所谓的“公平、平等”，而不考虑我国农民工及其从业企业的特点，简单地把农民工纳入城镇职工养老保险体系恰恰是对农民工的不公平，特别是有些地方政府为了缓解当地城镇职工养老保险的资金支付危机，在没有解决好农民工流动转移时养老保险资金的转移问题，强行“扩面”，这更是对农民工的二次剥夺。“双低模式”在保持制度体系统一性的前提下，降低了农民工的参保成本，有利于农民工养老保障权利的真正实现。

(二)制度运行效果分析

1　覆盖面。农民工养老保险覆盖面的扩大程度，从理论

上讲，应该与费率降低幅度呈正相关，与相应待遇的降低幅度呈负相关。由于各地在推行“双低模式”时费率降低幅度差别比较大，因此参保率也有较大差别。浙江省针对农民工养老保险实行的“双低模式”，由于费率水平还比较高，农民工参保率仍然很低。到2003年末全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工约150万人，不到农民工总数的20％。相反，深圳市从1992年8月以来，企业基本养老保险缴费比例由21％逐步降至13％(2006年7月才又上调到18％)，根据深圳商报2007年8月28日的报道，2007年7月底，深圳市企业基本养老保险参保人数达到451万人，其中农民工参加基本养老保险的已有341万人。

2　养老保障需求的满足度。按照“双低模式”制度设计，在降低缴费成本的同时，待遇也相应降低。待遇降低主要体现在待遇支付水平方面，由于缺乏相关数据，目前还不能对双低模式下养老保险的保障水平做出评估。

3　养老保障资源的利用效率。“双低模式”在不同地区养老保险缴费和待遇设计方面有较大差别，因此其养老保险资源的利用效率也存在较大差别。

4　对经济社会的客观作用。“双低模式”对推进农民工养老保障权利的实现发挥了积极作用，按照这种思路，各地通过降低农民工缴费成本，初步建立了比较适合农民工低收入水平的养老保险制度，部分满足了农民工的养老保障需求。但是由于农民工的养老保险缴费成本比较低，会对统一的劳动力市场造成一定负面影响。

(三)制度适应性分析。“双低模式”侧重缴费基数和费率降低，以期扩大农民工养老保险的覆盖面。但是由于目前尚未将农民工的养老保险筹资机制与原有的城镇职工养老保险筹资机制分离，农民工还需部分承担由于经济体制改革形成的国有、集体企业职工养老保险隐形债务负担，致使各地在降低缴费成本时，降低幅度还不够大，影响农民工养老保险覆盖面的扩大。实际上由于农民工群体目前年龄结构偏轻，完全可以用更低的成本，为农民工构建起养老保障体系。该制度模式不仅适应了我国农民工群体当前需要，同时与城镇职工养老保险体系保持了比较好的衔接，也具有长期适应性。

(四)制度的可持续性分析。该制度的可持续性主要取决于对养老保险费率的精算，如果精算出现大的误差，当费率估计过高，不能有效降低缴费成本，将不能使保障的覆盖面扩大，当费率估计过低时，则不能保证资金的长期平衡，制度将不可持续。目前许多地区的缴费成本相对于农民工的收入水平还是过高，农民工社会保障的覆盖面扩大还比较困难。

三、对于“综合保险模式”的评估

该模式首先由上海市设计实施，不久成都市也实行了类似模式。该模式的主要特点是将农民工的养老、工伤、医疗三项保险捆绑在一起统一按比较低的费率缴费，大大降低了农民工参保的门槛。

(一)价值理念分析。分层分类，逐步建立和完善农民工社会保障体系(郑功成，2002)，已成为许多社会保障专家和学者的共识。对于大多数农民工，眼前面临的最大风险是工伤和大病医疗风险，要优先解决。所以该模式的保障重点体现在工伤和医疗两个方面。同时制度设计也适当兼顾了农民工未来的养老需求。

(二)制度运行效果

1　覆盖面。上海市综合社会保险参保人数逐年上升，到2004年底已超过200万，参保率约为50％，成都市农民工综合社会保险由于设计和管理中存在一些问题，参保人数一直在低位徘徊，到2005年底参保约20万人，参保率约为10％左右，远不及上海市(胡务，2006)。

2　养老保障需求的满足度。综合保险制度的保险项目包括老年补贴、工伤、医疗三项，但重点在工伤和医疗保障方面。养老补贴的待遇水平偏低，难以有效防范未来的养老风险。

3　养老保障资源的利用效率。综合社会保险由于引进了商业保险公司的参与，有效地降低了管理成本，使得相对较低的缴费能够为农民工提供更多的保障。但是根据胡务(2006)的研究，综合社会保险的资源利用效率还不够高。表现在，目前老年补贴的成本低于老年补贴的费率很多，现有制度下综合保险的老年补贴仍有大幅度提高的空间。

4　对经济社会的客观作用。综合社会保险在农民工社会保障方面进行了重大制度创新，推动了农民工社会保障覆盖面的扩大，使更多的农民工的社会保障权利得到实现。但是，由于单位使用外来劳动力综合保险缴费成本只有12.5％，可能导致外来劳动力对本地低素质劳动者的岗位替代，不利于本地下岗失业人员及低素质劳动者的就业，影响统一的劳动力市场的形成和运行。同时从近期看，综合社会保险与城保和农保制度都不衔接。而农民工已占据产业工人队伍的一半以上，大量劳动者的保障在城市基本社会保险制度体外运行，既不利于城市化，也不利于城镇职工基本社会保险制度的风险统筹。

(三)制度适应性分析。该制度被称作为农民工“量身定做”的社会保障模式，基本适应了当前农民工的特点(华迎放，2005)。体现在以下几方面：(1)比较好地解决了农民工面临的工伤和大病医疗风险防范问题，同时又适当兼顾了未来养老问题；(2)简单易行，管理成本低。实行综合保险，三险合一，费用统一征收，待遇一次性给付，最大限度地减少了用人单位和经办机构的工作量，方便了单位和个人，同时适应了农民工流动性强的特点；(3)这一制度由于本人完全不需缴费，容易为农民工所接受。而且，在本人不缴费的情况下享受一定的待遇，有利于农民工监督用人单位依法缴费，维护其自身权益；(4)费率低，易为用人单位接受；(5)由于养老待遇水平过低，该制度还不能满足农民工的养老保障需要。

(四)制度可持续性分析。从基金运行的角度看。该制度具有可持续性。因为该制度是为农民工单独建立的新制度，既改变了城保转制成本和基金缺口由农民工承担的做法，又不留基金缺口，政府不用兜底。工伤、医疗都是当期缴费、当期享受待遇，养老实行近似商业养老保险的老年补贴形式，基本不存在资金支付问题。但是从解决农民工养老问题的角度看，该制度缺陷还是明显的，制度的可持续性就值得怀疑。

四、对于“农保模式”的评估

“农保模式”就是将农民工纳入流出地的农村养老保险制度。由于农村社会养老保险采取个人账户基金储备积累的模式，这一制度具有高度的灵活性和广泛的适应性，适应了农民工就业不稳定，流动性大，工资收入较低的特点。个人账户基金属于参保人所有，可以转移，农民工的权益能够得到保证，易于被企业和农民接受。但是，由于农村社会养老保险实行政府组织引导、农民自愿参加，不具有强制性，企业和农民工的参保率不高。

(一)价值理念。长期以来，我国形成了二元社会保障体制，拥有农村户籍的农村人口主要依赖土地养老和家庭养老，近些年随着农村养老保险制度的逐步建立和完善，一些学者认为当前把农民工纳入农村养老保险体系更具有操作性。通

过建立“低水平、广覆盖、逐步完善的农村养老保险体系”，不仅能满足现在外出农民工的养老保障需求，更能够切实解决年龄较大的“回流”农民工的养老保障问题(杨立雄，2004)。这种判断的基础是：中国的二元社会体制将长期存在。

(二)制度运行效果

1　覆盖面。据劳动社会保障部的调查，2003年底，全国约有1400万乡镇企业农民工参加农村养老保险，约占乡镇企业职工总数的10％，覆盖面很小。

2　养老保障需求的满足度。随着农村社会养老保险制度的不断完善和推广，农村养老保险应该能够满足乡镇企业职工和回乡农民工的养老保障需求。

3　养老保障资源的利用效率。一方面当前我国农村养老保障资源非常缺乏，另一方面，由于制度设计和管理原因，现有的资源利用效率还不够高。如农村养老保险，各地先后出现承诺水平过高，投资渠道窄，运作不规范，基金风险大等问题，直接影响制度的安全运行，被政府要求清理整顿，原有的农村养老保险机构和业务陷于停顿，许多乡镇企业职工和回乡农民工无处参保。

4　对经济社会的客观作用。在目前农民工还很难融入城市养老保障体系的状况下，不断发展和完善的农村养老保险制度为农民工的养老保障提供了一条途径，缓解了部分农民工，特别是乡镇企业职工面临的养老风险，对促进我国乡镇企业的发展发挥了积极作用。同时也为未来建立城乡统筹的养老保险制度奠定了基础。

(三)制度适应性分析。该制度主要适应于在乡镇企业务工的农民工和季节性农民工，以及到了一定年龄“回流”到农村的农民工。因为目前农村养老保险基金的统筹程度都比较低，一般到县一级，从保障的可及性来看，只有工作或居住在本地的农民工才可以享受到相应的待遇。

(四)制度可持续性分析。我国社会保障制度建设的发展方向是建立城乡统筹，覆盖每一个公民的社会保障制度。目前的农村养老保险制度遵循了“低水平、广覆盖”的原则，基本适应了当前我国生产力发展水平，同时随着国家对农村养老保险转移支付水平的提高，农村养老保险的保障水平也会有很大提高。因此该制度具有一定的可持续性。

五、结论

通过以上对现有的主要农民工养老保险制度模式的评估，可以得出结论：四种模式在价值理念、制度运行效果、制度的适应性、制度的可持续性上存在着一定差别，每种模式都有其优点和缺点，分别适应不同类型的农民工。因此，在近期内有必要保持和发展现存的多个制度，供不同类型的农民工选择，并建立起这些制度之间的衔接关系。

(编校：书明)