城镇化进程中我国现行土地制度探究

摘 要：改革开放以来，我国城镇化的脚步从未停歇，作为城市化进程的载体――土地，其使用在城镇化过程中将起到至关重要的作用。1978年后，我国一直实行的是家庭联产承包责任制的土地制度，随着社会经济的发展，城镇化和工业化的全面推进，其弊端和缺陷已经日益暴露出来。为此，首先介绍我国土地制度的改革历程，随后，着重分析研究了我国现行土地制度存在的主要问题，最后为完善我国现行土地制度提出自己的建议。

关键词：城镇化；农村土地制度；改革

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.14.060

我国是世界上最大的农业国家，土地不仅是农民们最重要的生产资料，也是我国快速推进城镇化的载体，会对社会经济的发展起到重大的促进作用。土地制度的优势已经成为我国经济快速发展赖以生存的根本条件。虽然城镇化的推进带来的是城市人口井喷式的增长，大部分人民生活水平提高，城市经济快速发展。但与此同时，城镇化对土地的需求也随之增加，城镇人口与农用土地之间的“人地矛盾”由此产生。我国现行的土地制度――家庭联产承包责任制在解决“人地矛盾”的过程中，已经出现了地产权模糊不清、土地流转困难、土地征收不规范等一系列问题。因此，当前在我国全面推进新型城市化的情况下，要注重农民利益的维护和保障，就要求政府出台的土地政策能够实现城市与乡镇土地资源的合理分配，这也是提高我国新型城镇化水平、改善我国人民生活水准的必要前提。

1 我国土地制度发展历程

第一阶段（1949年-1953年）：在这一阶段，中华人民共和国刚刚成立，经过社会主义初步改造，人民成为土地的主人，政府给人民发放了土地所有证，每一位人民都获得了属于自己的土地，拥有了土地的所用权和使用权，农民们依靠土地满足日常温饱和生活需求，农村经济得到了空前的发展。土地所有证的出现，使农民们在土地上的一切生产经营活动都具有法律效力。

第二阶段（1954年-1978年）：在这一时期，农村的经营生产从上一时期自给自足的小农经济逐渐发展成，土地也由农民自己所有逐渐归为集体所有，农村的生产由各地区的实行统一的生产经营，但这种集体组织进行产出管理并进行平均分配的生产模式并不利于农民劳动积极性的提高，农村经济也受到了严重的阻碍。在这一阶段的土地制度并没有收到预期的效果。由于这一时期农村的土地所有权归属于集体组织，农民个人无法决定土地流转，所以，土地流转也不可能存在。

第三阶段（1978年至今）：在这一时期，经历了改革开放的新中国，家庭联产承包责任制在安徽凤阳试行成功并获得认可之后，在我国大规模的施行。家庭联产承包责任制使农民们拥有土地的使用权和承包权，但所有权仍属于集体，这一阶段的农村土地制度改革调动了农民的积极性，解放了农村生产力，推动了我国农业快速发展。土地流转现象也在这一时期开始出现。

在这一时期我国土地制度的发展又可以分为三步，1978年至1984年是这一时期土地制度改革的第一步，在这将近七年的时间里，家庭联产承包责任制普遍在我国农村实行起来，这种需要农民自给自足的土地制度，使得农村各家各户的粮食产量最后都归农民自己所有，这再一次激发起农民们的劳动生产积极性，直接带来了我国农业的大发展。第二步在1984年至2002年，随着城镇化的发展，越来越多的农村劳动力进入城市，劳动力流动加快，土地流转现象在各地也纷纷出现。2002年至今为第三步，在这一阶段各项保证土地流转健康发展的法律法规相继出台，全国各地政府都积极推动土地流转，合作生产经营模式在农村得到广泛使用，我国的土地制度也逐渐完善。

2 新型城镇化与土地制度的联系

2.1 新型城镇化对我国土地制度的影响

新型城镇化就是要统筹城乡协调发展，加快城乡一体化进程，巩固城镇之间产业互联互动，节约各种自然资源，维护人们赖以生存的生态环境，以此为基础实现城市规模扩大、人民生活水平提高的城镇化。我国推进新型城镇化一方面会带来城镇经济的协调发展、城市规模的不断扩大；另一方面，也会导致城市用地紧张，农耕用地不足等问题。随着城镇化的发展，城市郊区与周边乡镇、农村的土地都会被规划为城市用地，这就必然导致曾经的农用地、开发区用地等土地的性质、用途、价格、使用方式等发生改变。这也就需要完善现行的土地制度来与新型城镇化发展相匹配。

2.2 土地制度对新型城镇化的影响

新型城镇化所要达到的目标就在于城市带动乡镇、统筹协调发展。而合理的土地制度则能够促进城市与乡镇之间在土地上的协调使用，既要推动新型城镇化的发展，又要保证耕地面积充足，使土地资源配置达到最优状态。所以，土地制度的合理性是新型城镇化成功推进的必要条件。首先，科学的土地制度能够实现土地资源协调分配，合理划分城市用地和农村用地。新型城镇化的要求是不仅要扩大城市规模，还要维持粮食产量，所以科学合理的土地分配有利于我国各项产业的和谐健康发展，同时也有利于我国经济市场正常运行，提高人民生活水平。其次，合理的土地制度有利于城乡协调发展，保障乡镇必需用地，城市发展需要用地，乡镇发展同样需要土地，要保证乡镇用地，才能真正做到土地资源协调配置。最后，完善的土地制度能够保证土地合理利用，为改善我国生态环境质量，推动我国城镇化奠定基础。

3 新型城镇化进程中我国土地制度存在的问题

3.1 土地产权方面

虽然，土地制度的制定要以土地产权的明确为核心。但我国现行土地制度对土地产权的概念界定依然十分模糊。再者，农民自身缺乏组织性和法律保护意识，这就给许多不法分子提供了“可乘之机”，造成了国有土地、集体土地、农民个人土地之间的互相侵权，每年，有大量的土地被非法买卖、转让、抵押，大量的农用耕地被强行占有、改建，严重侵犯了农民的利益，土地买卖过程中的偷税、漏税现象也屡见不鲜。在城镇化进程中，因为没有合理的土地产权制度作保障，政府部门在征用、使用土地方面处于完全强势的地位，由于土地产权模糊，政府部门一直垄断着建设用地、商业用地等的审批和土地用途的更改，@也直接导致农民的土地权利容易受到侵害。

3.2 土地流转方面

虽然，改革开放以来，经过将近四十年的发展，我国的土地流转制度日趋完善，但是，新型城镇化的推进，促进了我国土地流转的发展，同时也使得我国土地流转制度的许多问题暴露出来。例如农民私自进行土地流转较多、农民土地权益保护方面的法律意识淡薄、农村市场化程度低等，导致土地流转过程中农民的利益受到损害的事件时有发生；当前，随着城镇化的推进，大量的农村青壮劳动力都选择进入城市打工，农村的常住人口大部分是留守老人和青少年，这也就直接导致农村劳动生产力低下，大部分土地存在闲置的情况；另外，鲜有先进科技研究成果进入农村，农村与城市的信息化水平依然有差距，农村生产力水平有限，科技含量较低，难以形成生产规模，导致越来越多的农民离开农村，到城市寻找较高薪金的工作。

3.3 土地征收方面

由于土地征收直接影响着农民的切身利益，因此一直受到政府和农民们的密切关注。作为土地制度中的重要部分，我国现行土地制度中对土地征收的规定还不够完善，地方政府暗箱操作，擅自更改土地利用方式的现象频繁发生；一些官员为了增加政绩，加快晋升，不顾当地土地利用规划，不听取百姓意愿，盲目进行城市化建设，乱征地、乱占地、把农民手中的耕地田变为商业用地进行房地产开发，农民的利益在城市发展面前被轻视，甚至无视，城乡协调发展怎能实现？还有一些地方政府，刻意压低、扣发农民土地征收补贴，使农民在既失去了赖以生存的土地，又没有得到应得的经济补助，每年因为征地补助发放不到位所引发的农民对政府不满的事件也时有发生。

4 新型城镇化进程中土地制度改革的建议

4.1 健全现行土地产权制度

健全我国现行土地产权制度，首先要明确农村土地的所有权在村农民手中，要明确农民和集体的概念；其次要对农村土地的各项信息进行细致认真的统计调查整理，例如土地区位、土地面积、土地质量、土地利用方式等情况都要进行详细记载，方便各种用途的土地能够进行确权登记；最后，可以探索寻求科学的农村股权分红方法，在保证农村土地集体所有的基础上，将集体土地所有权细化到各个村民小组，使每一位村民能够对按照股权进行分红，使农民对自己的财产行使相应的权利。

4.2 完善土地征收制度

完善土地征收制度，首先，政府要从自身做起，合理按照规划征收农用土地，尽量减少征用土地面积，维护农民的正当合法权益，严禁再次出现政府垄断土地征收的局面，避免因征地而产生人民与政府之间的隔阂；其次，也要充分发挥市场在土地资源配置中的作用，允许达到市场准入标准的农民们的私营土地产业进入土地市场；最后，政府要明确征收土地的最终目的还是要为人民服务，要尽量避免过于主观的土地征收，土地征收监管机构也要严格把控政府征收土地的流程和后续使用情况。政府还应适当增加征收土地补偿款，努力维护农民们的合法权益。

4.3 优化相关制度改革

4.3.1 优化我国现行户籍制度

首先，城镇化的推进必然带来城市人口的逐渐增多，农村人口的减少，要尽快取消城市、农村户口的区分，让城市居民和农村居民享有平等的公民权利，消除人口转移在户籍方面的难点。其次，要适当放宽与人口转移有关的各项规定，以方便农民到城市居住。最后，户籍制度的改革要与医疗、教育等各项民生制度协调统一进行，推动我国新型城镇化建设的快速发展。

4.3.2 完善社会保障制度

首先，随着新型城镇化的日益发展，我国要尽快出台统一的全国城乡社会保障体系，以完善我国社会保障制度，同时也可以为进入城市生活的农民消除农民内心的不稳定因素，降低他们对农地保障的依赖。其次，在农民在进入城市生活之后，要继续落实农民们在农村的固有资产还可以为他们发挥抵押和保障等功能，落实对进城农民们的医疗、养老等方面的保障。最后，要尽快建立和完善有关农民的有效培训机制，加大对农民的教育培训力度，提高农民在城市中的生存能力和竞争能力。

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