农产品博弈:多哈回合的焦点

始于2001年11月的多哈回合谈判，迄今已持续近六年，多哈回合谈判谈谈停停，农业问题是久议不决的焦点。它既是解决其他议题的关键，也是发展中成员和发达成员分歧和争论最大的问题，因此农产品问题的博弈可以说是多哈回合成败的关键。

一、农产品问题的渊源

农产品贸易问题是GATT/WTO框架下的一大遗留问题，而且是最为棘手的问题。时至今日，当另一个游离于GATT/WTO原则之外的纺织品贸易已经正式回归的时候，农产品贸易依然孤立于GATT/WTO框架之外。

在GATT/WTO规则中，规定了其他产品的关税减让及禁止出口补贴，但农产品问题是一个例外。因为关于如何对待出口补贴存在着两种相互对立的观点，一种观点认为出口补贴可以扩大贸易量并提高消费者福利，因此应该鼓励；另一种观点认为出口补贴产生了“不公平”因素，会扭曲市场力量并鼓励效率低下的贸易模式，因此应该禁止。由于这两种观点的存在，所以GATT在其条款中许可了农产品出口补贴的例外情况，而在处理农产品出口补贴问题上又表现得含混不清、左右摇摆，因而引发了诸多争端。

典型的争端是GATT中的小麦面粉案。在1958年澳大利亚诉法国的小麦面粉案例中，GATT工作组认为法国的出口补贴促进了法国出口份额的增长并且取代了部分澳大利亚的出口市场份额，因此裁决反对法国的出口补贴。而在20世纪80年代早期美国欧共体的小麦面粉案中，尽管在有争议的时期内欧共体的世界市场份额增长相当大，而美国的市场份额急剧降低，但GATT工作组认为在争议的时期内很难将市场份额的变化归因于一种特定的出口补贴，因此裁决又赞成欧共体的出口补贴。由于GATT规则对此问题的解释模棱两可，致使各成员国都认为农产品问题在GATT规则下应该更加清晰和详尽。

于是，农业贸易改革成为乌拉圭回合谈判的一个重要内容。但是，各方对改革的程度分歧严重，甚至一度威胁到乌拉圭回合谈判的完成，最终达成的协议是发达国家成员在六年内削减36%的农业出口补贴和21%的享受补贴的农产品数量。显然，这个协议没有令各方满意，因此，农产品问题再次成为新多边贸易谈判的核心问题。

二、农产品博弈的格局演变

农产品问题是一个明显的“囚徒困境”问题。仍以小麦面粉案为例，20世纪80年代早期的争端中，GATT工作组裁决赞成欧共体的补贴后，美国开始了自己的补贴计划作为报复手段，而欧共体随后做出强烈反应，加大了补贴力度。到20世纪80年代中期，双方的补贴成本都达到了相当高的水平，导致了两败俱伤的补贴战。

乌拉圭回合谈判时，各国就改革GATT农产品规则展开了博弈，其中涉及的局中人主要有三方：

一方是出口国，以美国和凯恩斯集团为代表，寻求大幅度的农业出口补贴削减。凯恩斯集团是农产品出口国为提升其在国际多边农业谈判中的地位而组成的利益集团，其农产品竞争力较强，对农业的支持水平低，农业高度依赖出口，是农产品贸易自由化最积极的推动者。该集团1986年成立于澳大利亚凯恩斯，乌拉圭回合时集团成员包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印度尼西亚、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国和乌拉圭。 现在拥有18个成员，其中匈牙利退出，加入了玻利维亚、哥斯达黎加、危地马拉、巴拉圭和南非。

还有一方也是出口国，以欧共体为代表，赞成适度的削减。

第三方是净进口国，大部分为非洲国家，它们担心削减出口补贴的协议将导致更高的以至于它们无法承受的世界价格。

多哈回合谈判时，农产品博弈涉及的局中人有了重要的演变，格局从原来的以美国、凯恩斯集团为首的贸易自由化集团和以欧盟、日本为首的贸易保护集团的两大集团格局，演变出来第三大集团，即巴西、印度和南非领导的代表发展中成员利益的20国协调组（G20），这些重要的发展中国家在前轮次谈判中作用微弱，坎昆会议G20的出现彻底改变了发展中国家利益需求被忽视的格局。G20成立于2003年，是WTO新一轮农业谈判中发展中成员为维护自身利益而形成的利益集团，目前有22个成员国：阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、厄瓜多瓦、埃及、萨尔瓦多、危地马拉、印度、墨西哥、巴基斯坦、巴拉圭、秘鲁、菲律宾、南非、泰国、土耳其和委内瑞拉，而G20的部分成员如巴西、阿根廷、泰国等也是凯恩斯集团成员。目前，G20代表了世界上63%的农村人口，51%的世界总人口，农业产最占世界总产量的20%，农产品进出口量分别占世界总量的26%和17%。

三大集团从其利益出发又可以细分为五方局中人：

一是凯恩斯集团，依然是农产品贸易自由化最积极的推动者，主张全面取消农产品出口补贴，大幅削减乃至完全取消具有贸易扭曲作用的国内支持措施；

二是以美国为代表的农产品强国，主张以欧盟高额补贴的削减和所有其他成员更大力度的市场准人来换取其自己的国内支持削减；

三是以欧盟、瑞士、日、韩为代表的农产品高补贴国，其谈判立场是尽可能维持对农业的“三高”政策，即高补贴、高支持、高保护；

四是以G20为代表的大部分发展中国家成员，强调出口补贴的削减应奉行逐步推进直至最终取消的原则，但应允许发展中国家在执行上述原则时具有更长的过渡期限等更大的灵活性；

五是以东欧为代表的WTO新成员，强调其面临的特殊困难和入世谈判中所作的广泛谈判。

为提高效率，多哈回合农产品谈判采取各集团具有代表性的核心成员先举行小范围谈判的形式, 就关键问题进行讨论, 希望在达成共识的基础上再引导其他成员就谈判达成共识，其中小范围谈判通常涉及六个核心国家（G6），包括美国、欧盟、巴西、印度、澳大利亚和日本。

三、农产品博弈的利益冲突

多哈回合农业谈判各方的分歧和冲突主要集中在的三个问题上：出口竞争、国内补贴、市场准入。具体地讲，其中的利益冲突体现在几个方面：

一方面是G20与发达国家之间的利益冲突。以巴西、印度和中国为代表的发展中国家认为，欧盟成员国、日本、美国等发达国家不仅拥有先进的农业技术，而且给予本国农业生产者巨额的农业补贴，这使得发达国家农产品在国际上以低廉的价格销售，从而影响了发展中国家的农产品生产。因此，发展中国家要求发达国家取消出口补贴和对国内农业生产的支持，并在农产品市场准入问题上做出高于发展中国家的承诺。相反，发达国家则强调发展中国家应削减其较高的农产品关税，提高市场准入水平，同时坚持为本国农业提供补贴的立场。

另一方面，是以美国为代表的农产品强国与以欧盟、瑞士、日、韩为代表的农产品高补贴国之间的相互指责。美国希望富国、穷国都要开放国内农产品市场，取消出口补贴、降低关税。但在农业产品贸易竞争中不占优势的欧盟、瑞士、挪威、日本和韩国等试图尽可能维持对农业的高度保护和支持，主张继续采用“乌拉圭回合”模式，给予成员较大的灵活性。欧盟还要求美国首先改革其农产品补贴。美国则回应说可以取消农业补贴，但前提是其他国家也必须采取同样措施，为此它要求与欧盟就终止出口补贴和大幅削减国内支持达成协议。

同时，欧盟内部又分成两派，法国和其同盟国反对任何实质性让步，而英国和北欧各国却倾向妥协。

2004年8月1日博弈各方终于达成了农业谈判模式框架协议，多哈回合农业谈判各方存在较大分歧的三个问题都取得了初步进展。在出口竞争方面，发达成员承诺其农产品出口补贴最终将确定一个取消日期，欧盟表示同意取消其每年30亿美元的出口补贴（取消的具体时间未能最后确定）。在国内补贴方面，与会方表示将进一步削减导致不公平竞争的贸易补贴，把所有扭曲贸易的国内支持在初期削减20%，但允许在不构成贸易伤害的前提下支持部分农业保护项目。在市场准入方面，谈判各方在较大范围内达成了初步统一，确定了谈判基本公式的要素，对发达成员和发展中成员的“敏感产品”如何承担削减关税义务作了规定，并承认发展中成员的“特殊产品”享受更优惠的待遇。

尽管如此，农产品谈判框架协议还是遗留了大量具体、棘手的问题等待进一步的议定。2005 年香港部长级会议上，欧盟同意有条件取消出口补贴, 谈判在出口竞争上取得了比较显著的进展，而在市场准入和国内支持上进展缓慢。随后，各方都没有做出足够大的让步，争论激烈，谈判的时间表一拖再拖。拉米将协议期限从2006年4月底推迟到6月底，但在6月底召开的小型部长会议上，由于主要成员没有表现出人们预期的谈判意愿，谈判基本没有进展，会议唯一的成果就是各方同意由G6首先进行磋商。

2006年7 月G6 贸易部长召开了部长级会议, 但仍未能解决分歧，其间美国的态度强硬，拒绝在国内支持上表现出任何让步，致使WTO总干事拉米在随后举行的 WTO总理事会非正式会议上宣布中止多哈回合谈判。

四、农产品博弈僵局如何打破

农产品博弈僵局的打破需要各局中人做出更大的让步。实际上，各方都表示出达成协议的愿望，目前看来最大的障碍在于政治因素而非经济因素和技术问题。在这方面，美国的表现尤为严重。当时，小布什政府考虑到2006年 11 月将举行中期选举需要争取来自农业大州的共和党议员的选票，同时还要应对对贸易自由化表现出敌意的人。因此，美国承诺进行农业改革的决心并不坚定。在2006年临近 4 月底期限的前夕，美国突然更换贸易谈判代表，原美国贸易谈判代表波特曼由其副代表施瓦布接任。美国在谈判关键时刻换人，各方都对如期达成协议表现出了明显的忧虑和严重的信心不足，因为施瓦布在美国国会的影响力显然不如其前任波特曼。其后，美国国内参众两院的重要议员及国内的农业产业界人士确实向施瓦布施加压力，要求其不能在谈判桌上放松美国在市场准入上的要价而同时在国内支持上表现出任何灵活性。这些因素直接导致了美国强硬的谈判立场，以及多哈回合谈判的中止。

实际上，正如拉米所说的，本轮谈判在市场准入、国内支持和出口竞争方面取得的进展已远超过了乌拉圭回合的水平，如果多哈回合能够顺利完成，对世界经济乃至各国的福利都有极大的益处。农产品博弈各方都深知这一道理，因此，为保持已有的通过艰难谈判取得的成果，各方都有一种共同的心理不愿轻易放弃本轮谈判。在拉米宣布中止谈判后，博弈各方都表示出了愿意重新启动谈判的意愿。现在，各博弈局中人需要做的就是表现出更大的灵活性，经过一段时间的调整和思考，各国应该能够减少政治因素的干扰，做出更大的妥协和让步。

2006年下半年，经过一系列斡旋和商谈活动之后，拉米对多哈回合谈判的成功又恢复了信心。他在2006年12月14日向世界贸易组织总理事会的报告中指出，如果通过非正式会议在2007年的第一季度能够取得一些实质性的进展的话，那么他认为在2007年底完成谈判是有希望的。多哈回合谈判再一次回到轨道上来的日子已经不远，希望届时各方在农产品问题上能够达成一致，推动多哈回合谈判的成功。

（作者单位：北京工商大学经济学院）

参考文献

Bagwell, Kyle and Robert W.Staiger. "Subsidy Agreements" [R].NBER Working Paper No. 10292,February 2004.

贾什迪・巴格瓦蒂：从西雅图到香港，《WTO经济导刊》，2006年第1-2期。

科依勒・贝格威尔、罗伯特・W・思泰戈尔著，雷达、詹宏毅等译：《世界贸易体系经济学》，中国人民大学出版社，2005年。

王东辉：多哈回合农业谈判前景浅析，《世界农业》，2006年第11期。