全球公共产品供给及其困境分析

摘 要：全球公共产品的出现与发展是与全球化进程息息相关的，并且随着全球化的深入发展而愈加显现出它的重要性。今年来，全球公共产品的需求量大幅增加，但是与之相对应的供给却存在着许多问题。全球公共产品供给困境的产生根源在于其自身性质与国际体系的无政府性，改变全球公共产品供给困境的解决方案也应该从这两点入手。

关键词：全球公共产品；供给困境；集体行动

全球公共产品（Global Public Goods）是公共产品理论在全球化时代背景下进一步演变和发展而来，也是20世纪 90年代以来国际政治经济学领域中备受关注、引人深思的问题之一。有别于国家内的公共产品可以由一国之政府来提供，全球公共产品强调的是在全球层面上的公共产品供给，但由于国际体系的无政府性和全球公共产品的自身性质，其供给面临着许多难以解决的问题。

一、全球公共产品的定义

全球公共产品这个词语开始被大范围的使用是建立在冷战结束这一时代背景之上的。正是由于冷战的结束，两个平行世界的界限被打破，全球化进程不断深入，全球性问题越来越多，像自然灾害、全球变暖、金融动荡等具有全球影响的问题愈加严重。学者们在研究如何解决、应对全球性问题时，全球公共产品这一概念被频繁提及。可以说全球公共产品理论是随着人们对全球性问题的关注而兴起的。

英吉·考尔等人对全球公共产品下了较为权威和完整的定义：全球公共产品是这样一些公共产品，其收益可以 扩展到所有国家、所有人民和所有世代的产品。这一定义包含三方面的含义：（1）受益空间：全球公共产品的受益空间非常广泛，突破了国家、地区、集团等界限；（2）受益对象：受益者包括所有人，任何国家的国民从中得益时都是非竞争、非排他的，全球气候稳定不仅使某些国家的一部分人得益，而是所有入都能从中得益；（3）受益时间：全球公共产品不仅使当代人受益，而且还必须考虑到未来几代或数代人从中受益。例如环境资源的可持续性发展可是未来数代人受益。

二、全球公共产品的性质与分类

全球公共产品除了具有一般国内公共产品的非竞争性和非排他性的特征之外，还具有一些其他不同的性质。比如，诺德豪斯提出了全球公共产品另外一个不同的性质，称为存量外部性。其含义是，目前的影响或损害取决于长期累积起来的存量。例如全球变暖问题，温室气体有多大的影响决定于在大气排放的温室气体的聚集和累积量，而不仅仅局限于目前的排放量。存量外部性构成了全球公共产品的特殊性质。从本质上看，存量积累通常非常缓慢，而且，正是由于存量累积非常缓慢，存量外部性通常有长期影响，并且是不可恢复或接近不可恢复的。某个物种一旦灭绝，就可能永远消失。①

不同的学者和研究机构对全球公共产品的分类有不同的标准。联合国《执行联合国千年宣言的行进图》报告指出，在全球领域，需要集中供给10类公共产品：基本人权、对国家的尊重、全球公共卫生、全球安全、全球和平、跨越国界的通信与运输体系、协调跨国界的制度基础设施、知识的集中管理、全球公地的集中管理、多边谈判国际论坛的有效性。斯蒂格利茨将全球公共产品划分为五类：国际经济稳定、国际安全（政治稳定）、国际环境、国际人道主义救援和知识。②

从性质上来看，全球公共产品可以分为：

纯全球公共产品：同时满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性这两个标准。

准全球公共产品：是指那些只满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性这两个标准之一的产品。

俱乐部产品：就其属性而言是介于纯公共产品和私人产品之间的物品。美国经济学家布坎南在1965年发表的“An Economic Theory of Clubs”中指出俱乐部产品具有两大特征：首先，消费的有限竞争性（较之于非竞争性）即在一定的规模下，会员数量的增加不会影响其他会员的消费质量，但一旦会员数量突破了最优数量，俱乐部就会出现拥挤（临界点）；其次，受益的局部排他性，即俱乐部产品对局内人是普遍受益的，对局外人却是排他的。

按照公共性的人为建构程度分类，全球公共产品可如下分类：③

全球性的天然共有物：这类产品比如空气或公海，其特征是免费获取。这些产品在原始状态下都具有典型的竞争性与非排他性。有的全球性天然共有物虽然被赋予了一种社会形式（比如水资源）成了管理下的可供资源，但通常它们仍然可供所有人消费。尽管有的时候只能以有限的方式进行消费。

全球性的人造共有物：这类产品比如全球网络、国际制度、规则与知识，从获取他们多花费用程度又可分为：第一，免费获取，例如，非商业知识往往就可供任何人享用。第二，有限获取。例如，专利知识，它有可能存在于公共领域，但对它的使用却存在限制，至少在某段时期内如此。

全球性政策结果或条件：这类产品比如世界和平、金融稳定和环境的可持续性。这种产品具有两个公共性特征：第一，关键性私人产品的普及。第二，收益与代价的不可分割性。

除了以上两种比较常见的分类标准外，全球公共产品还可以按照其建构成分的生产循环阶段划分为最终阶段全球公共产品、中间阶段公共产品等。还有其他的分类方法在此不再赘述。

二、全球公共产品的供给模式及困境

在全球化的过程中，世界各国对全球公共产品产生了越来越大的需求，全球公共产品的供给也呈现出不断增长的趋势。包括联合国以及世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、世界卫生组织等在内的国际组织对维护世界政治经济稳定、防范金融危机、促进经济增长、防治传染性疾病等方面发挥着越来越重要的作用。然而，全球公共产品供应的增长与世界各国的需求还相差甚远。

全球公共产品的供应主要可以通过以下几种途径来实现：

一国单边供应，即由一个国家单独提供的全球公共产品，可称作最优选择全球公共产品。如果一个国家能够从全球公共产品的单独供给中获得的收益大于单独提供时所花费的成本，即使其他国家都搭便车，它也会提供。一般有一个国家单边供应全球公共产品的现象主要出现在霸权体系中，由唯一的一个霸权国为全世界提供某种全球公共物品。

各国加总供应。这种模式有时候也被成为全球主义式供给。有些全球公共产品的有效供给需要世界各个国家一起努力，其总供给量就是各个国家供给量的总和。这种模式很容易导致集体行为问题以及四徒困境博弈。

区域合作供应，指不同国家或者地区之间的跨国界的区域合作，是两个或者两个以上的国家或者地区在跨国界的区域内合作。例如上海合作组织对恐怖主义的打击，表面上看起来受益国只是上海合作组织的成员国，但是通过打击，减少或消除了恐怖势力，这种行为可以使所有其他国家和人们都从中受益。

国际组织和国际机制供应。目前世界范围内存在大量的国际组织和国际机制，近年来，它们在全球范围内的扶贫、教育、救灾、卫生保健和人道主义救援等全球公共产品供给领域取得了广泛的成就，为解决一系列带有全球性的重大问题提供了新的解决途径。

从现有情况来看，虽然全球公共产品有多种供给模式，但是其中仍存在大量问题，形成了供给困境，主要体现在以下几个方面：

供给不足。因为全球公共产品的公共属性，由此产生了集体行为困境。一些全球公共产品没有得到提供或只是部分得到提供。和平与安全是一种典型供给不足的全球公共产品。在整个20世纪期间，暴力冲突引起了1.1亿人的死亡。

供给失调。全球公共产品供给失调指的是某一种产品不是没有供应，而是以一种扭曲的方式被供应，其产生的收益（或成本）被不公平的享受（或承担）。例如，多边贸易体制使工业发达国家的收益远远大于发展中国家的收益，它使一些发达国家从该产品的消费中获得了大量的净收益，而多数发展中国家的净收益则大大减少。

过度使用。全球公共产品的过度使用是由于过量使用诸如全球自然共有物这样的产品而引起。例如：大气层是全球的共享资源，由于人类活动排放了大量的温室气体，这种全球公共产品已经并仍在被过度使用。

造成以上三种问题的原因，追本溯源是由于全球公共产品的性质及其国际社会的基本特点所导致的。下面就给出几点全球公共产品供给困境产生的原因及分析。

全球公共产品最基本的特征，即消费的非竞争性和非排他性导致了消费国“搭便车”的倾向。这一现象抑制了全球公共产品的生产。根据林达尔均衡理论：对于公共产品的最优供给，如果每一个成员都愿意真实地显示自己从公共产品的消费中得到的边际效用，并且都自觉地按其所获得的边际效用大小支付自己理应分担的公共产品成本，那么公共产品的提供将达到最优。④但是由于全球公共产品的特征，消费者并不总是显示其真实偏好，也不愿按照其收益支付成本，从而出现谁都不愿意付出国内资源来提供全球公共产品。

全球范围不存在超国家政府权威。在国内公共产品供应中，政府运用公共权力，通过强制手段征税，利用税收收入提供公共产品，是最为常见的办法。在这种情况下，纳税人实际上是通过缴税来购买公共产品。然而，到现在为止世界范围内并不存在凌驾于各国之上的政府或权威，没有任何一个世界政府能通过强制手段向各国征税，或协调全球公共产品的供给问题。

全球公共产品供应的决策机制不民主。由于全球公共产品供给的本质是国际间经济合作与政治协调的过程，因此供应决策应该是建立在平等基础上的民主决策。然而，全球公共产品供应决策权的分配是极不平等的，在许多情况下，个别国家的利益和意志支配了全球公共产品的生产结构，这造成了全球公共产品供给结构处于无序和不合理状态。

全球公共产品生产成本的分担方式存在分歧。发达国家与发展中国家在这一点上意见相左。发达国家强调对全球公共产品支付的“受益原则”，该原则要求公共产品的受益者按其边际支付意愿来缴纳公共产品的费用。也就是说，不同程度的受益者应对公共产品承担不同的费用。而发展中国家主张“能力支付原则”，全球公共产品的受益方的边际效益是多少难以估算，按能力支付原则可依据人均 GDP等可测指标来分摊成本，是一个更为可行的原则。

全球公共产品的供应缺乏激励和约束机制。要抑制 “搭便车”倾向，应制定一套激励与约束机制。然而，国际社会既没有能力对为全球公共产品提供国给予正面的激励，也没有能力对不向全球公共产品提供资源的国家实施惩罚，使得逃避向全球公共产品提供资源成了理性的行为选择，从而导致投入全球公共产品的资源不足。

四、结论

全球公共产品的性质和无政府的国际体系从根本上造成了全球公共产品供给的困境，现阶段我们虽无法完全解决这些问题，但可以采取措施进行改善。

第一种方法是将全球公共产品的公共属性转化，将其变为一定程度上的私人产品。无论是激励、惩罚机制，还是把纯公共产品转为俱乐部产品，实际上都是将全球公共产品的公共性降低，或者将公共性与私人性进行捆绑，从而使全球公共产品在有效水平上得以提供。全球公共产品在一定程度上的私物化，就改变了非排他性和非竞争性这两种性质，从而可以明确分担成本，有效避免“搭便车”行为，缓解供给困境。当然，现实世界中并不是每种全球公共产品都能够进行转化的。如全球气候稳定，它属于天然共有物，很难将其收益进行分割，而必须依赖全世界所有国家和人民一起努力，才能维持这一公共产品的持续、有效供应。

第二种方法是在国际体系的无政府社会造成的供给困境中寻找出路。国际社会和国内社会虽大的区别在于：一国之内，存在一个强有力的政府，可以进行强制性的税收，政府运用这些税收为人民提供公共产品；而国际社会不存在强有力的政府，没有税收来源。在这一点上有几点可行性建议。

推动建立强大的国际组织和国际机制。首先，国际机制能够使信息充分交流。因此，“囚徒困境”会因信息的透明而发生转变，在很大程度上避免国家采取机会主义的行为选择。第二，国际机制能够引导国家行为。一般而言，一国在决定是否加入某国际机制之前都会进行成本——收益的分析。一旦选择加入，国际机制就会引导该国的决策行为，改变该国计算其利益的思考方式，限制国家行为选择的自私性。第三，国际机制能够发挥惩戒作用。加入机制的任何国家一旦有意违反国际机制的规则或采取对抗性的措施都会受到必要的约束和限制。

征收托宾税以减少投机活动降低汇率波动；降低国家经济政策在面临外部冲击时的脆弱性；增加国际组织的收益，为全球公共产品的供给提供资金。托宾税是否可行依赖于两个问题的解决：一是主要国家之间在实行统一的税收方面必须达成一致；二是在税收征收和收益分配方面也必须达成一致。目前，对征收托宾税支持者的理由主要是前面提到三个方面的好处。反对者的理由包括：征收托宾税会减少金融交易，不利于全球资本流动和金融市场的发展。另外，托宾税既然是一种税，就应该由政府征收。政府之所以能够征税，就在于垄断暴力的合法使用权。既然世界政府短期内不可能建立，在全球范围内征收托宾税似乎有一定难度。无论是建立一个国际税收组织，还是将税收交给联合国秘书处或者联合国成立一个新的机构专管托宾税收，都无法有效实行。

特别提款权建议。乔治·索罗斯曾经多次提到发行由富国捐赠的专门指定用于国际援助的特别提款权，筹集资金，提供全球公共产品。他认为“这项倡议几乎可以立即带来一大笔钱用以资助在全球范围内提供公共物品并促进各国的经济、社会和政治发展。而且，这项倡议可为无限地获得大笔源源不断且可靠的发展资金流指明道路。”⑤他甚至还提出了采用特别提款权提供全球公共产品的步骤。索罗斯认为，采用特别提款权筹集全球公共物品的资金有助于解决“搭便车”问题。特别提款权建议确实可以筹集大笔可用于提供全球公共产品的资金。但他建议主要由发达国家来承担这笔费用，并且主要用于国际援助，发达国家是否同意承担将直接决定全球公共产品能否得到提供。随着全球问题越来越多，其他全球公共产品是否可以通过特别提款权提供值得研究。通过发行特别提款权来为全球公共产品融资也受到各个国家之间合作可能性的影响。

参考文献：

[1]乔治·索罗斯，《论全球化》中文版，北京：商务印书馆，2003.

[2]英吉·考尔等编，《全球化之道——全球公共产品的提供与管理》，人民出版社，2006.11.

[3]薛晨，论国际公共产品供给与和谐世界理念的实践[J].《世界政治与经济》2009年第03期.

[4]李增刚，全球公共产品：定义、分类及其供给[J].《经济评论》2006年第1期.

注 释：

①李增刚，全球公共产品：定义、分类及其供给[J]经济评论2006年第1期P135.

②Stigliz， Joseph E.“Knowledge as a Global Public Goods”， in Kaul et.al.，eds. 1999.

③根据英吉考尔等编，《全球化之道——全球公共产品的提供与管理》P90表格整理而成.

④薛晨，论国际公共产品供给与和谐世界理念的实践[J].《世界政治与经济》2009年第03期，P6.

⑤乔治·索罗斯，《论全球化》中文版，北京：商务印书馆，2003，P70.