立法工作培训感悟

去年3月公布实施新修改立法法明确规定了设区的市和自治州人大及其常委会制定地方性法规的职权，这是我国法制发展史上的一个非常重要的里程碑，意义十分重大。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作，立法法修改后，对立法工作提出了更高的新要求。为此，日前，省人大常委会在昆明举办了为期两天州市立法工作培训会，主要任务是学习贯彻新修改的立法法，进一步落实设区的市和自治州行使立法权工作。通过这次培训州市立法工作，学会立法基本知识和工作方法，达到弄明白、会操作的目的。我有幸参加了省人大常委会在昆明举办的这期州市立法工作培训，对我来说无疑是一场及时雨，无论在理论，还是在思想创新方面都发生很大变化。通过为期两天的培训交流学习，获益很多，真正达到学有所获，训有所思的目的。

立法赋予所有设区的市和自治州地方立法权，是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措，是在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求，也是我国法治发展史上的一个重要的新里程碑。大家知道，党的十八届四中全会决定，明确提出地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。新修改的立法法明确规定，设区的市和自治州人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这对于全面推进依法治国、完善国家立法体制具有十分重要的意义。省委九届九次全会贯彻落实党的十八届四中全会决定的意见明确提出，充分发挥自治州、自治县和设区的市的立法作用。贯彻落实新修改的立法法，积极推进我省设区的市和自治州行使地方立法权，是党中央、全国人大和省及州委的最新要求，也是全面推进依法治省和依法治州，加快法治云南及其法治文山建设的重要新举措。

首先是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措。我国1982年宪法确立了统一而又分层次的立法体制；__年全国人大制定了立法法，全面规范了立法工作。去年3月15日新修改的立法法体现了中央对法治建设的新要求，对地方立法作出了重大的新的调整完善，明确规定了设区的市和自治州人大常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。国家立法体制的完善，对于充分发挥立法引领和推动改革，实现改革和法治同步推进，建设中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国具有重要作用。

其次是全面推进依法治省和法治云南建设的重大任务。省委高度重视新的立法法的贯彻实施，将落实设区的市和自治州行使地方立法权，作为我省全面推进依法治省，加快法治云南建设的重大任务，省委的这些部署和要求，有力地推动了我省州市行使地方立法权的工作开展。

其三是全省各级人大及其常委会的重要使命。立法权是人大及其常委会的重要职权，在“四个全面”战略布局和“五大新理念”中发挥着越来越重要的作用。设区的市和自治州行使地方立法权，与省人大及其常委会的地方立法权，自治州、自治县人大的民族立法权，共同构成云南省地方立法工作的新格局，这不仅是州市人大地方立法工作的新开端，更是推动民族自治地方人大工作与时俱进、创新发展的有利新契机。为此，文山壮族苗族自治州人大及其常委会应当抓住这一历史新机遇，切实把行使自治州的“双立法权”的各项工作落实到位，依法用好这份“双立法权”重要职权，为加快边陲文山的经济社会科学发展、跨越发展提供重要的法治保障。

第二，切实准确地把握了行使地方立法权的基本要求

正确行使好地方立法权，提高立法质量，发挥地方对全省16个州市经济社会发展的引领和推动作用，是当前全省16个州市面临的共同任务，完成这一任务，应当准确地把握好下面三个基本要求：

首先是坚持党的领导。立法工作是国家的重要政治活动，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，通过党领导立法，实现党的主张与人民意志的统一。因此，文山的立法涉及本行政区域重大体制和重大政策调整的、重要的地方性法规（即条例）的制定和修改及其立法规划和计划，州人大常委会党组都应当向州委报告，由州委讨论决定。

其次是树立正确的立法观念。行使地方立法权，最主要的是要树立三个依法立法新理念：一要树立依法立法的理念。“不抵触、有特色、可操作”是地方立法的三大基本原则。二要树立为民立法的理念。维护最广大人民的根本利益，是立法工作永恒的主题；也是科学立法、民主立法最根本的价值体现和追求。三要树立科学立法的理念。立法是一项实践性很强的工作，与经济发展紧密相连，与社会、生活息息相关，随着实践的发展，这就要求地方立法必须从实际出发，立足州情，遵循改革发展客观规律和法治建设内在规律，科学合理地安排好各项制度规定，真正发挥立法作为顶层设计的全局性、引领性作用。

其三是充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。要发挥好这个主导作用，关键在于把握好三个具体环节：一要把握立项环节，重点抓好立法规划及计划的编制，体现人大的立法指导思想和工作思路。二要把握好起草环节，人大有关委员会要在法规案的起草阶段主动介入，尤其是对重大规定和制度设计提出意见建议，掌握法规案的起草方向。三要把握好审议环节，人大代表和常委会组成人员是行使立法权的主体，要充分发挥他们具有广泛代表性的优势，积极组织他们参与立法起草、调研、论证、审议等立法工作全过程，切实发表对法规案的意见建议。

第三，切实明确了行使地方立法权的具体工作任务

按照省人大常委会关于设区的市和自治州行使地方立法权的实施意见。目前，省人大常委会通过了关于确定文山等七州市人大常委会开始制定法规时间的决定，决定文山等七州市人大及其常委会自2016年3月1日起，开始制定地方性法规。这是根据新立法法的规定，文山州在全省八个自治州率先获得省人大常委会授予的地方立法权；这份权利是省人大常委会对中共文山州委、州人大常委会的信任，同时也是一份责任，这是在文山立法史上的一个重要新里程碑。为做好行使地方立法权基础工作，在前一阶段工作的基础上，当务之急文山要具体抓好以下重点工作：

一要切实负起责任。行使地方立法权，是文山州人大及其常委会的法定职权，是应当履行的职责。省人大常委会按照省委的要求，依法决定文山州行使地方立法权，州委和州人大常委会都要切实负各自责任。州委要负起领导责任，在法制工作机构设置、人员编制、经费保障等方面给予支持，保证人大及其常委会依法行使地方立法权。州人大常委会要负起主体责

任，争取州委的领导、州政府的配合，细化方案措施，明确向州委汇报立法项目及时间进度，确保地方立法工作扎实推进。因此，早在2015年12月14日，州人大常委会党组已分别就《关于云南省人大常委会授予文山壮族苗族自治人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规情况》报告中共文山州委和函告州人民政府、州中级人民法院及州人民检察院。二要切实注重立法工作机制建设。对于文山州行使地方立法权，建立健全立法工作制度，完善和创新工作机制都是当前和今后立法工作的一项基础性任务。

三要切实加强立法工作队伍建设。建设高素质的立法工作队伍，是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务。

四要切实选好立法项目。目前，州人大常委会对制定地方性法规的积极性很高，从2015年11月至今共征集到立法建议项目《文山州河道湖泊等管理条例》等九件，另外还储备了数量可观的立法项目，这说明文山各族人民群众的立法需求很迫切。但是，我们也应当看到，立法是政治性、专业性、理论性、针对性和实践性都很强的工作。张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上就明确指出，行使地方立法权要“蹄疾而步稳”，不能搞立法“”，要立足自身实际，坚持在地方特色上下功夫，在有效管用上做文章，确保立法质量。因此，扎实推进文山州行使地方立法权工作，是法治文山建设的一件大事，责任重大。我们一定要按照省委和省人大常委会及其州委的要求，增强责任感使命感，充分发挥人大及其常委会作为权力机关、立法机关的职能作用，尤其是要充分发挥好立法的引领和推动作用，为落实好“四个全面”战略布局和文山实现跨越式发展提供强有力的支持。

二、培训的启示

根据新修改的立法法第72条规定，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2015年11月26日决定依法授权文山壮族苗族自治州和昭通、曲靖、玉溪、保山、丽江及临沧等七市人民代表大会及其常务委员会自2016年3月1日起制定地方性法规。由此，文山成为全省八个民族自治州唯一获得行使地方性法规立法权的自治州。这样一来，文山州不仅具有自治州民族立法权，还可以行使地方立法权，同时获得了两份立法权（简称：双立法权）；也就是说从2016年3月1日起，文山州人民代表大会及其常务委员会不但有权制定自治州条例和单行条例，而且还有权制定地方性法规。文山在今后的立法工作中，将坚持以民族立法为主，地方立法为辅的原则。那么这两个立法权的定义与程序有何区别？概括起来主要有两个方面：

（一）自治地方法规：它是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定的自治条例和单行条例。

(二)地方性法规：它指的又是地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布在本行政区域范围内实施的规范性文件。

（三）文山州制定的自治州自治条例和单行条例属于自治地方法规之列；但又与一般的地方法性法规有五点区别。

一是立法权限有区别：法律具体规定了省、直辖市等权力机关可以根据本行政区域的情况和实际需要制定颁布地方性法规，但有一个前提条件即不得和国家宪法、法律、政策相抵触，也就是说地方性法规无变通权。而法律则明确规定了对自治地方制定自治条例和单行条例没有预设这个前提条件，也就是说可以根据自治地方实际需要行使变通权。

二是立法的范围有区别：地方性法规仅限于新修改的立法权授权的范围即对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；这个地方性法规立法不能变通，只能对上位法进行补充规定及细化。而自治地方法规立法的内容广泛，涉及政治、经济、文化等各个方面；尤其是这个自治地方性立法可以（根据自治地方的实际需要报经上级党委及人大审批后）对国家有关法律的规定进行变通。

三是产生的方式有区别：地方性法规立法权仅在自治州人民代表大会及其常务委员会，经省人大常委会授权即可行使。而自治地方法规立法的直接目的是为了使自治地方更好地行使自治权，更好地实施民族区域制度，立法权只属于自治州人民代表大会。

四是批准的程序有区别：地方性法规只要经本级人民代表大会或其常务委员会通过，经省人大常委会批准即可生效。而自治地方法规却需要上报省委及省人大常委会等权力机关批准后才可生效。

其次，文山州制定自治地方性法规和地方性法规的程序。

1988年，文山壮族苗族自治州第八届人民代表代会根据《宪法》和《民族区域自治法》规定，制定了《文山壮族苗族自治州自治条例》。从__年至今，文山先后新制定了《森林和野生动物类型自然保护区管理条例》及《农权产权抵押贷款条例》等18部单行条例。在制定这些条例中，始终坚持严格的工作程序、党内报批程序和法定程序。以上条例的有效制定，不仅为文山的立法探索了成功的方法和途径；而且还为管理、保护及开发和利用资源提供了法制保障。从而全面助推了全州产业发展、景区提升、生态保护、文化和社会事业的有效管控。与此同时，还在__年，为便于在制定条例和修订条例时更好地遵守相关程序，并总结文山州二十多年来特别是州十二届人大常委会以来制定和修订条例的成功经验，州人大常委会在州委的坚强领导下，制定了《文山壮族苗族自治州人民代表大会常务委员会制定条例起草办法》。该办法规范了条例制定过程中的立法项目征集、规划及计划编制、工作程序、党内报批程序和法定程序以及绩效评估等工作，实现了立法工作程序公开和民主化。

文山州人大常委会从2016年起，根据新修订的立法法制定地方性法规，将继续坚持向州委报批程序，做到立法规划及计划项目向州委报告，立法草案相对成熟报州委审定，切实严格法定程序。州委审定法规草案批转州人大常委会后，依法提请州人大常委会审议通过并上报省人大常委会审议批准并公布实施。

（一）文山以“训讲悟践”贯彻立法法实况

1.“训”就是组织参加培训和举办培训班，深入研讨交流。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，国家主席同日签署了第20号主席令予以公布施行。尔后于2015年4月至7月州人大常委会党组报请州委同意组织州人大机关全体人员及八县（市）和相关部门人员145人分三批到全国人大深圳培训中心参加立法法培训；随后经州人大常委会党组决定在2015年11月18日至19日举办新修订的立法法培训班，对州人大

机关全体人员、州政府有关人员及八县（市）人大、政府有关人员等__余人进行了培训，培训采取领导讲话、业务授课，培训中进行讨论与经验交流方式；授课者由法工委班子成员担任，突出了理论与务实相结合、业务学习与工作互动相结合，达到了统一思想、明确具体任务、明白会操作的效果。这两期培训班不仅领导高

度重视、内容务实管用、培训方式多样、学风纪律严格，而且还取得了良好的效果。安排组织全体参训深入研讨交流，畅谈学习新修订的立法法心得体会，分析文山在实际立法工作实践中遇到的问题，研究改进立法工作的意见建议，从而达到了共同提高的预期目的。2.“讲”就是抓专题讲解、提要求。学习贯彻立法法要多措并举、坚持不懈。文山州人大不搞走马观花，雨过地皮湿；讲透学透领悟透，入脑入心见行动才是效果。新修订立法法施行后，州人大常委会党组专题学习，研究贯彻落实意见，要求全州人大机关干部认真学习、深刻领会。与此同时，由分管法工委的常委会领导在2015年8月份的常委会组成人员会上作新修改立法法专题讲座，切实提高了人大系统尤其是人大常委会组成人员的科学立法能力。

3.“悟”就是学习悟透，入脑入心。州人大常委会办公室还专门为全州人大系统的干部职工订购了《立法法》单行本学习资料，要求州人大机关和八县（市）人大干部结合实际，组织深入学习，尤其是组织法工委的干部原原本本、逐字逐句学习。州人大研究室还通过《文山人大》杂志刊物和人大网站及工作简报等多个载体，及时刊载专家学者解读和体会文章并及时宣传八县（市）交流各县（市）学习体会情况。

4.“践”就是学以致用，推动文山立法工作。州人大常委会办公室及立法办公室分别召开会议并发出通知，研究如何在2016年中贯彻落实立法法精神，进一步加大征集立法项目“抓早、抓实”力度，切实把省人大常委会授权给文山制定地方性法规负起责任来，迅速适应新修订立法法要求，全面提升科学立法的能力水平。

（二）文山在2016年实施制定地方性法规的思考

立法法授权自治州人民代表大会及其常委会，依法行使自治地方立法权和地方立法权是党对自治地方的重视和关爱。文山州人大常委会将在中共文山州委的正确领导下，全面贯彻落实党的十八届四中、五中全会精神和新修订的立法法规定，积极主导立法，充分发挥“一府两院”根据文山经济社会发展需要所建议立法、州人大代表和社会团体提出立法法建议的能动作用，切实对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法授权事项制定地方性法规，以促进全州城乡建设与管理、生态环境保护和历史文化保护工作的健康协调发展。为此，一是加强请示汇报。在2016年乃至“十三五”期间的立法工作中，州人大常委会应当积极主动向州委请示汇报地方立法项目计划及规划，争取支持，确保文山地方性法规立法在州委的坚强领导下正确行使“双立法权”。设置立法工作的审查机构和工作机构（即法制委和法工委），配强“双立法权”的立法工作队伍，保障立法质量；加大与“一府两院”的工作协调配合联动，保证文山州的“双立法权”工作顺利开展。二是充分发挥州人大及其常委会在立法工作中的主导作用。边陲文山作为自治州，具有民族自治地方民族立法的优势。因此，州人大常委会要在立法工作中充分发挥主导作用，建立健全党委领导、人大主导、各方参与立法工作的新格局，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，注重运用法定程序贯彻党委主张、实现党委要求。要深入推进科学立法、民主立法，加强立法能力建设，开展立法协商，拓展社会各界和公民有序参与立法的途径，努力使每一件立法项目都符合宪法法律精神及文山实际，反映全州各族人民意愿并得到各族人民的拥护，立得住、行得通、真管用。要紧紧围绕全州工作大局的重点、经济社会发展的难点、各族人民群众最关心的热点问题，按照重大改革举措于法有据的要求，开展重点立法课题研究和立法前调研论证，科学确定立法项目，加强重点领域立法，并及时做好自治地方法规的清理评估和“立、改、废、释”工作，使立法主动适应改革和经济发展的需要。要把推动政府做好有关立法工作作为发挥人大主导作用的重要方面，进一步规范立法项目建议提出的程序，加强沟通协调配合，依法按程序按时提请审查。特别是要做好新修改后《立法法》的贯彻实施工作，州人大常委会要抓住文山已被省人大常委会依法授权为全省首批拥有地方性法规立法权的八个州（市）之一的机遇，切实负起主体责任，有序推进这一项工作，确保高起点开局、高质量地科学推进。与此同时，切实贯彻党的十八届五中全会精神，结合文山州“十三五”规划纲要，以改革创新精神做好五年的立法规划，保证州人大及其常委会依法行使民族立法权和地方性法规立法权，确保文山的“双立法权”质量。三是加强制度建设。积极完善立法工作机制，深入细致地有针对性的调研并启动《文山壮族苗族自治州人大代表大会常务委员会制定条例起草办法》的修订完善工作，切实强化民族自治地方立法和地方性立法的工作程序、党内报批程序和法律程序。四是切实推进文山制定地方性法规的进程。计划在2016年底前探索完成制定一部符合边陲文山实际的地方性法规。目前，州人大常委会在全州已开展立法项目的征集工作，并从征集到的九件地方性立法建议项目中，经主任办公会议综合筛选出《文山壮族苗族自治州河道管理条例》一件，建议列入2016年文山地方性法规立法计划项目，经2016年1月20日的州人大常委会党组会研究同意上报中共文山州委审定，争取在2016年底前完成制定该条例的任务，其他8件立法建议项目作为下一步立法项目储备及其前期的立法调研论证项目。