农民工市民化的财政支持政策探析

摘 要：加快农民工的市民化进程是深入推进新型城镇化的关键。户籍、社会保障等制度上的限制，流动就业的工作方式和个人的资源禀赋条件是制约农民工市民化的主要因素。因此，加快农民工的市民化进程，需要深化户籍制度改革，健全农民工市民化后的社会保障体系，建立适应农民工需求的学历教育和职业培训体系，大力改善农民工居住条件，最终实现城乡居民在社会保障和公共服务方面的均等化和一体化。

关 键 词：新型城镇化；农民工市民化；户籍；社会保障

中图分类号： F812.2 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2013）05-0025-04

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，已成为我国二三产业从业人员的主体，同时也是一个非正式、非固定、收入低廉、无城市户口、无城市居民待遇和社会保障的群体。农民工市民化可以理解为农民工获得城镇居民的身份和平等权利，与城镇户籍居民一样平等享受政府所提供的福利待遇的过程。这些福利待遇就是政府为城镇户籍居民提供的教育、公共卫生、就业扶持、社会保障和保障性住房等方面的公共服务 [1] 。我国有6.9亿的城市人口，户籍人口只占73.5%，农民工有2.2亿。到现在为止，我国2.2亿农民工仍被排斥在政府的公共服务范围之外。这是中国城市化发展面临的最大问题，农民工的市民化问题已成为中国城市化发展过程中最大的瓶颈问题之一。本文试图以河北省为例探讨我国农民工市民化的财政支持政策问题。

一、河北省农民工现状分析

河北省农村人口约占全省总人口的60%，农村青壮年人口中外出务工人员占很大比例， 使得河北省成为农民工大省之一。据统计，目前河北省农村外出务工人员为1200万人， 其中出省务工的农民工约占40%～50%，外省来河北省与出省农民工的数量大体持平 [2] 。1200万人的规模约占河北省农村总人口和全省总就业人员的1/3， 农民工已成为河北省劳动力资本非常重要的组成部分。

从文化程度上看， 农民工主要由有一定文化程度的男性青壮年劳动力构成。 农民工文化程度以初中、高中（包括中专及中技）为主，其中初中文化的占64.1%，高中文化的占22.2%，小学及以下文化程度的占9.5%，大专及以上的占4.2%。由于其自身教育背景等方面的限制， 大多数农民工综合素质相对较低，主要分布在劳动密集型企业，大多从事苦、脏、累、险、重而且技术含量较低的职业或工种，其社会角色仍然处在社会的底层，收入水平也较低，他们的生活和工作面临很多问题。 如农民工多数没有城镇户口， 没有固定居所， 自身和子女教育没有保障等等，其自身的生存状况、心理状况、思想观念变化都值得政府和社会管理部门密切关怀、 关注。 应当看到，农民工虽然在技能和综合素质上层次较低，但却是人力资本开发的潜在资源， 随着河北省工业化和城镇化的逐步推进，农民工的作用不容忽视。政府和社会管理部门应从人力资源开发的高度， 积极采取措施帮助他们提高综合素质，解决阻碍农民工成长、转化的瓶颈问题。

二、 加快推进农民工市民化的重要性和迫切性

城镇化是农村人口进入城市的过程。2013年的中央一号文件把城镇化定位为经济发展新的增长点，并且提出新型城镇化即“人”的城镇化，因此农民工市民化是新型城镇化的关键。这个问题应该从重要性和迫切性两方面来看，既要看到农民工市民化对城镇化的推动作用，对投资和消费需求的双重拉动作用，最终会促进经济的持续快速发展；又要从人力资源开发的角度对农民工市民化的迫切性有充分的估计和准备，同时考虑到农民工的自身利益诉求，真正用心思、下气力解决好。

具体到河北省的情况，目前河北正处于城镇化加速阶段，经济增长已经由工业化单引擎向工业化和城镇化的双引擎推动转变，加速城镇化是当前河北省实现经济跨越式增长的必由之路。现阶段农民工的市民化是河北省人力资本开发的重要源泉之一，同时也是当前制约城镇化加速的瓶颈，对未来经济增长的可持续性构成了挑战。高水平、全方位的农民工市民化是深度城市化的突破口和中心环节，是推进城市化、 加速经济增长的核心和切入点。因此，坚持以人为本，积极采取措施解决河北省农民工市民化的问题非常迫切。从农民工自身利益诉求来看，随着观念的转变和代际转换的完成，农民工自身的利益诉求正在发生深刻调整，市民化意愿日趋强烈，新生代农民工市民化意愿尤其强烈。赚钱不再是农民工外出务工经商的惟一目的，在提高经济收入的同时，农民工日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。而且，新生代农民工受教育程度较高，职业技能较高，适应城市生活的意愿和能力更强。鼓励、支持、引导农民工的市民化已成为河北省城镇化的当务之急。

对于河北省这样一个农村人口众多的省份，农民工市民化是一项长期的系统工程，需要在政府的主导下，构建适应农民工市民化的政策支持体系，全面推进农民工市民化进程，促进经济持续快速发展。如果能用10年至15年的时间解决好农民工的市民化问题，河北省的城镇化和经济增长水平必将得到战略性提升。

三、制约农民工市民化的因素

农民工处于城市和社会的边缘， 是名副其实的弱势群体。农民工市民化过程中存在很多问题，有各类长效机制的建立和运行问题，也有就业、住房等物质方面的问题， 也有获得认同感和归属感以期赢得尊重等精神心理层面的问题。综合起来看，这些问题都涉及到农民工的切身利益和合法权益， 其实质是公共服务均等化和城乡经济一体化问题。

农民工市民化面临的制约因素主要包括制度因素和经济因素。总体来说，制度上的限制、流动就业的工作方式和个人的资源禀赋条件是制约农民工市民化的主要因素。 其中由城乡二元结构造成的城镇人口和农村人口在户籍管理、 社会保障等各方面的不同待遇和管理模式是限制农民工市民化的制度因素， 而流动就业的工作方式和个人的资源禀赋条件是制约农民工市民化的经济因素。

（一）制度因素

户籍制度和社会保障制度是影响农民工市民化的关键制度因素。长期存在的城乡户籍分割制度，使得农民工的身份无法被城市社会所认同， 农民工不能享有与城市居民同等的各种社会保障和福利，同时产生了一系列农民工问题。广大农民工在为城市化进程和经济增长做出贡献的同时， 因为没有城市户口，没有固定居所，不得不成为“候鸟型”人口，生存状态非常不理想。他们既是城市的建设者，又是城市的观望者，却分享不到经济增长带来的成果。更重要的是， 农民工及其后代接受教育的机会和成本显著高于城镇居民， 直接限制了农民工整体素质的提高，制约着人力资本的培育和积累。

由户籍制度衍生出来的农民工社会保障制度的缺失是另一个制约农民工市民化的主要因素。 现在的社会保障制度基本是跟户籍制度和工作关系联系在一起的，有城镇户口和固定工作单位的人口，社会保障制度基本落实到位， 没有城镇户口和固定工作单位的农民工的社会保障主要在户籍所在的农村解决。虽然近几年我国大力推进农村社会保障，但也仅限于“扩面”，实际享受的额度非常小，而且更多是向农村老龄人口倾斜，这对于广大青壮年农民工来说，现有的、非常低的社会保障形同虚设，连杯水车薪都谈不上，更奢谈对农民工人力资本的培育了。这不但不利于城市化和经济增长的继续推进， 也不利于社会的稳定。

（二）经济因素

1.产业结构调整滞后。农民工就业代际特征非常明显。文化程度较低、没有接受过高等教育的传统意义上的农民工更多的从事低端重体力劳动，工资水平低，可支配收入少，大大降低了这部分农民工融入城市的经济能力。接受过高等教育的新生代农民工一部分在低端行业就业，很大一部分在销售等商品零售和维修服务行业就业，工作强度相对较低，工资水平则与老一代农民工基本持平，月工资多数在2000元以内。农民工的这种就业状态是由当地的产业结构特征所决定的。河北省的产业结构特征是第二产业占绝对优势， 第三产业占比较低。2000年以来，河北省一半以上的地区生产总值来自于第二产业，只有约三分之一的地区生产总值来自于第三产业。而在第二产业中，冶金、钢铁、建材、煤炭、化工等传统行业均占有重要地位，高新技术、高附加值的新兴行业占比较低。在第三产业中，以传统服务业为主， 现代服务业发展缓慢。 传统产业靠传统技术支撑， 吸纳的劳动力较多， 但所需要的劳动力素质不高，尤其是近年来第二产业经济效益并不理想，这就使农民工的工资水平很难提高。

2. 教育部门结构不合理是制约农民工市民化的另一个因素。农民工自身知识水平低，缺乏劳动技能，可选择的行业和工作岗位少，已经成为制约农民工就业的一大“瓶颈”。据河北统计局数据，河北省农民工拥有中专及以上文凭的只占1/10。教育部门结构不合理是导致这一问题的重要原因。我国目前的教育模式有重学术教育、轻职业教育的特点，而且职业教育院校基本上都是只招收应届高中毕业生， 农民工的后续技能培训更多地依赖于一些民办院校和民办培训机构，或是依赖最传统的师徒口口相传的方式进行，大大限制了农民工的知识更新，非常不利于农民工人力资源的培养。与此同时，河北省各级政府对农民工技能培训投入不足，各类培训机构不能真正起到实效，收费贵、时间短、培训内容窄，农民工不能学到有用的职业技能。这种状况也相应地限定了农民工的职业定位只能是技术要求低的岗位，其收入水平低的现状一时难以改变。而收入低又使农民工没有更多的经济实力进行自我培养，这就形成了一个不良循环。

3. 农民工居住环境恶劣， 住房需求得不到基本满足。按照目前的政策体系规定，农民工很难在城市住房分配制度的改革中获益，他们没有机会获得经济适用房和住房公积金， 也被排除在廉租房制度之外。随着外出农民工家庭化、长期化趋势的显现，农民工住房需求更为强烈， 而目前农民工仍游离于城镇住房保障体系之外。 农民工的住房解决主要有3种方式：租房、单位宿舍和工棚。城中村、群租现象普遍存在。居住条件差、生活质量低下，是目前河北省农民工居住的基本现状。 农民工的收入水平决定了他们无法进入城市商品房市场， 也无力承受过高的房屋租金，而且根据资本规律，市场也不会自动产生与这种需求相匹配的供给。 地方政府的某些政策探索也需进一步完善。 如农民工保障性住房的资金来源不确定，适合农民工特点的保障性住房普遍缺失，农民工住房公积金制度缺乏细则， 针对农民工的住房金融服务几乎为空白，还存在着事实上的政府失灵。 未来二三十年河北省城镇化仍将保持快速发展态势，将有大量农民进入城镇就业生活，如何解决他们的居住问题已经成为各级政府所面临的现实性难题。

4. 农民工随迁子女受教育问题突出， 健康成长受到影响。随着城镇化的推进，农民工随迁子女数量迅速攀升， 随迁子女的教育问题关系着农民工的代际培养。2003年， 国务院明确提出要为农民工子女进入公办学校提供支持， 但在各地实施的差距非常大。 一些地方的农民工子女只能在师资薄弱的学校上学， 许多外来务工人员随迁子女的义务教育主要由未经审批的打工子弟学校和私立学校承担。其中一个重要原因是公立学校数量不足，门槛较高，优质教育资源有限。私立学校的资金主要来自民间，几乎很难获得国家和地方的财政支持， 不能保证硬件教学设施和软件教学水平， 而且由于户籍和学籍的限制， 农民工子女在城市就读普通高中， 异地升学难以实现，这就直接影响学生的整体素质，进而影响未来的就业和收入水平，很容易陷入恶性循环。另外，农民工及其子女在流动的同时， 与之相关的教育经费并没有随之流转， 农民工随迁子女既享受不了输出地政府的教育财政补贴， 也没有资格享受输入地政府的优惠。我国义务教育阶段实行的“分级办学、分级管理”的教育行政体制分权严重，是造成农民工子女上学难的重要原因。

四、 加快河北省农民工市民化的财政支持政策建议

从长远的发展趋势看，城乡“二元”分割下的农民工现象必将终结。在农民工市民化这个问题上，政府的主要责任是消除农民工市民化的制度障碍，改革社会公共服务与户口挂钩的制度，废除针对农民工的歧视性体制安排，在加强建立农民工社会保障、社会救助等制度的基础上，实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老、住房保障等方面的公平对接，最终实现城乡居民在社会保障和公共服务方面的均等化和一体化。

1. 深化户籍制度改革。 尽快打破城乡二元户籍壁垒，让农民工在城镇能真正落脚。打破城乡户籍壁垒应遵从因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，采取两步走的策略。第一步是放宽大中城市农民工和其他外来人口落户条件，放开小城市和小城镇户籍限制，首先将长期在城镇居住和工作的农民工逐步转化为城镇居民，重点是解决城镇周边本地农民工、外地举家迁徙农民工和新生代农民工的落户问题，让这部分农民工真正在城镇落下脚。这项措施可采用先试点后推广的方式进行。可根据不同情况，先选择不同类型的城镇开展试点，制定和实施不同区域、不同城市农民工落户最低准入条件，然后在全省推广。第二步是全面放开全省城镇户籍限制，允许户籍随居住或工作地流动。户籍制度改革的核心是利益关系的分配和调整。全面放开城镇户籍限制，可以让户籍的作用回归于其基本的城镇居民管理的功能，而不再成为附加获得各种社会福利的基本门槛限制。

2. 建立健全农民工市民化后的各种社会保障措施。应将已经取得城镇户口的农民工纳入正常的社会保障范围之内，使农民工在养老保险、失业保险、医疗保险等方面享有与其他城镇人口同等的社会保障待遇。只有这样，才能保证农民工市民化以后享有稳定的基本生活保障，同时也增加了农民工的可支配收入，一方面可以提升我国居民消费需求，另一方面也可以加速城镇化进程。

3. 建立适应农民工需求的学历教育和职业培训体系。调整教育资源配置，完善培训体系，建立更加适应农民工需求的学历教育和职业培训体系，加强对农民工的人力资本投资。在市民化的进程中，农民工自我倾向表现出了明显的代际差异。在职业技能培训和文化素养培训上，应根据农民工的代际特点来展开。对于文化层次较高的大中专毕业生来说，在培训上要注重科技和创新能力的培训和学习，目标是把这部分新生代农民工培育成蓝领工人和工程师。对于文化层次较低的农民工， 侧重于对具体操作技能的培训，目标是培养熟练技术工人。同时要继续深化义务教育制度改革， 彻底解决农民工子女接受教育过程中出现的各种问题， 及早把农民工的子女作为后备人力资源来培养。 财政对于农民工及其子女的培训机构的补贴，可以参照国家对安排残疾人就业的福利企业补贴模式进行。比如：可以规定在岗农民工每年必须强制接受一定时限的带薪继续教育和技能培训， 对农民工参加有资质的教育培训机构提供的职业技能培训， 可以享受减免学费的优惠照顾， 所减免的学费由财政对培训机构按照实际培训的农民工人数和时间长度进行补贴， 对雇佣农民工的企事业单位， 可以进行一定的财政补贴。

4. 大力改善农民工居住条件。 住房是农民工市民化过程中一个至关重要的问题，没有“安居”就不能“乐业”，政府应多渠道多形式改善农民工居住条件，将满足一定条件的农民工纳入城镇居民住房保障体系，对于在城镇有固定工作、收入来源有保障的农民工， 可以在经济适用房购买和廉租房租赁上给予一定程度的财政补贴， 同时鼓励有条件的城市将符合条件的农民工纳入公共住房保障体系。 作为过渡性的政策安排， 各级政府可以逐步建立农民工住房补贴制度。 住房补贴是外来务工人员最愿意接受的住房保障形式。 各级政府部门应根据农民工的意愿，逐步建立一个适当的住房补贴制度。补贴的对象为单位不缴纳住房公积金但为其提供宿舍， 而且必须支付租金的农民工， 应根据一定比例的外来务工人员的收入状况来确定， 并明确在劳动合同中，逐步解决农民工市民化后的住房难题。

参考文献：

[1]中国科学院可持续发展战略研究组. 2005中国可持续发展战略报告[M]. 北京：科学出版社，2005.

[2]曲芳芳，刘涛. 河北省农民工就业状况与对策建议[J]. 河北学刊，2010（9）：201-204.

[3]刘应君. 促进新生代农民工市民化的对策探讨[J]. 经济纵横，2012（3）：33-35.

[4]申兵. “十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例[J]. 城市发展研究，2012（1）：86-92.