外国政府贷款绩效审计探索

近年来，各地利用外国政府贷款的总量规模日渐增加，外国政府贷款审计越来越重要，对外国政府贷款项目运作、管理、资金投入等活动，能够在真实性、合法性监督的同时，引入绩效审计，不仅有利于控制债务风险，而且有利于项目单位建立健全各项内部控制制度，加强项目管理，提高经济效益。

外国政府贷款审计越来越重要

一是开展外国政府贷款项目绩效审计，能有效控制债务风险，提高资金管理水平，增强政府信誉。外国政府贷款项目是我国政府用财政资金担保并承诺配套部分资金的项目，资金具有准财政资金的性质。通过绩效审计，可以对项目执行单位的运营效益和长期偿债能力进行分析和评价，为有关部门提供决策依据，有效控制贷款规模、改善贷款结构、防范偿债风险、树立政府形象、增强政府信誉，为争取再投资项目打好基础。

二是开展外国政府贷款项目绩效审计，能发效发挥外国政府贷款审计的优势，提高审计效益，增强服务意识和服务效果。外国政府贷款项目的主要特征是贷款期很长，范围广，面向欠发达地区多，大部分具有扶贫和帮助“三农”性质。经过多年的连续审计，审计人员对项目执行情况，经营环境、管理体系和内控制度进行了符合性测试和实质性测试，对被审计单位基本情况都有了较为深入的了解，在此基础上，通过分析、评价，然后鉴定项目经济效益和社会效益。因此，开展外国政府贷款项目绩效审计，能够充分利用审计资源，提升审计质量，更加充分地发挥审计优势，体现“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针。

外国政府贷款财务审计和绩效审计的区别与联系

区别审计目的不同。外国政府贷款财务审计的目的是通过项目单位内部控制制度的健全、有效，会计资料和财务活动的真实性、合法性进行审计，出具审计意见；外国政府贷款绩效审计的目的是客观评价项目单位的建设项目经济效益和社会效益状况，确定项目建设是否合规、经济和有效，明确经济责任，提出提高经济效益的建议。

审计对象不同。外国政府贷款财务审计的对象仅限于财务资料，主要为账、表、凭证等；绩效审计是对项目管理单位和执行单位整个管理环节、实施过程的效益性进行审计，对影响项目的经济效益的因素、行为及活动都要加以定性和定量分析、评价，其对象要比财务审计广泛。

审计方法不同。外国政府贷款财务审计的方法主要是会计资料的检查法。如审阅法、核对法、盘存法、调整法等。绩效审计不仅包括这些技术方法外，还要采用管理会计，概率论、统计学、计量经济学的一些专门方法。如经济活动分析法（比较法、因素分析法等）、数量分析法（回归分析法、投入产出法）、技术经济论证法（本量利分析法、回收期法、净现值法）。

对审计人员的要求不同。外国政府贷款绩效审计不仅要求审计人员具备查账算账的能力，还应具备调查研究、综合分析能力和语言表达能力、写作能力和社交能力；在精神状态上要具有勇挑重担、深入前沿、吃苦耐劳、顽强拼搏精神，以“人一之，我十之，人十之，我百之”的热情投入工作；在工作方法上，要灵活多样、敢于创新，突破传统就账查账的审计模式。

联系财务审计是绩效审计的基础。通过外国政府贷款财务审计一方面了解了项目单位基本情况，另一方面核实并确认了项目单位财务核算办法和会计基础资料，在此基础上，开展绩效审计，对项目单位整体经济效益作出评价，所以，外国政府贷款绩效审计是财务审计的一种必然深化。两者都依赖于项目单位健全的内部控制制度，以达到预期效果。

两者具有一定的相融性。在外国政府贷款财务审计中，有着绩效审计的行为，如世行贷款畜牧综合发展项目审计中，我们审查牛羊采购成本的真实性、合法性时，发现项目单位从外地采购牛羊单位成本大大超过当地市场价格，说明成本效益不佳，那么就要进一步分析其原因，就附带了绩效审计行为。因此，两者具有不可分割性。

在真实性、合法性监督的同时，引入贷款绩效审计

第一，在确定审计目标时关注绩效。绩效审计是针对经济行为的经济性、效率性和效益性进行的审计，具体为根据健全的管理原则与实施及管理政策，审计管理活动的经济性；审计人力、物力及其他资源的利用效率；对被审计单位，根据其目标完成情况，审计其业绩效益，并根据原来预期的影响、审计其活动的真实影响。开展外国政府贷款绩效审计，首先要确定审计目标。选择审计目标，总体上应围绕项目的经济、效率和效果，关注项目决策和执行经营管理各个环节，把握以下几个方面：

一是围绕外国政府贷款项目总体目标，制定审计具体目标。由于外国政府贷款项目涉及的资金量很大，管理机构复杂，目标与计划多种多样，选择审计目标，要始终以国家法律、法规、方针、政策为依据，根据项目的任务和特点，从有利于经济发展和社会进步，促进项目建设资金的合法、有效使用的角度来确定审计具体目标。

二是通过审前调查，获取审计调查资料。与传统的财务审计不同，绩效审计在收集数据资料时在注重针对性、实用性的同时，力求全面性、系统性，更强调从行业或项目整体、宏观的角度去揭示影响绩效的普遍性、典型性的问题。因此，对外国政府贷款进行审前调查时，采取点面结合、多方法、多渠道、多层次来采集所需的数据资料。通过掌握第一手情况，获取翔实的调查资料，更好地把财务审计和绩效审计结合起来，为评价分析项目的真实性、合法性和效益性创造条件。

三是初步分析审计风险，明确审计重点。对可能存在的管理不善，效率不高、效益低下或控制薄弱环节进行调查，特别是要牢牢抓住项目实施过程中的热点、焦点和难点问题，进行初步分析，评估审计风险，确定重要性水平，找准审计的着眼点和突破口。如某城市供水项目，项目投入生产一年多时间，一直处在亏损状态，并且由于国内技术人员对设备运转过程中熟练程度不够，使设备不能正常供水，短期内难以形成供水规模，发挥不了预期的经济效益，还造成了拖欠债务的问题。这样不仅关系到外国政府贷款投资的安全性，而且对我国政府的国际声誉带来不良的影响，由此引起社会各界的广泛关注。因此，我们把查找和剖析该项目亏损的主客观原因作为主攻方向，揭示管理中存在的种种弊端，从而节约了审计资源，提高了工作效率。

第二，在选择审计方法时体现绩效。与财务审计一样，效益审计也要收集审计证据，以支持审计结论，审计方法主要包括观察、检查、询查、调查、问卷等。但财务审计注重过去，通过对已经发生的经济行为审核、检查，作出审计结论；绩效审计更面向未来，通过预测、决策、规范、控制、考核、评价经济行为，时间上跨越过去、现在和未来。因此外国政府贷款债效审计在方法上不能和财务审计完全一样，要充分考虑经济、效率和效果。

第三，在确定审计标准和评价指标时，突出绩效。绩效审计要对被审计单位或项目的经济活动进行综合的，系统地审查、分析，对照一定的标准评价经济效益的现状，提出提高经济效益的建议。只有正确选用审计标准和评价指标，才能对项目的经济活动进行客观、准确的评价。因此，我们在选择审计标准和评价指标时，要遵循标准的相关性、全面性、合理性、可比性等总体原则，形成多层次、相互补充的评价体系。

一是要根据国家的方针、政策及有关财政法规等来选择审计标准。我们在选择审计标准和评价指标时，应结合所在单位行业管理体制，围绕项目目标和相关方案进行定性、定量分析作为评价依据。

二是结合项目转贷协议、项目可研、外国政府贷款财务管理规定，因地制宜选择适合的审计标准，评价经济效益高低。

三是根据被审计单位的实际情况，参考其历史数据，遵循“成本―效益”的原则，实事求是地选用审计标准和评价指标。不但要从不同的渠道获取外部指标，如使用其他类似单位的指标、政府规定的标准、请外部专家提供标准等，更重要的是依据本单位实施项目前后历史数据和项目实施以来各年度数据的变化情况，采用本量利分析方法获取内部指标。