城市管理综合行政执法研究综述

【摘 要】 推进城市管理综合行政执法不仅是党的十八届三中、四中全会明确提出的改革要求，而且已经成为我国各地推进行政执法体制改革的普遍趋势。加强对城市管理综合行政执法改革的研究具有重要的现实意义，本文从内涵要义、主体内容、研究视角、体制改革、地方实践、执法困境和国外比较等多个角度对国内学者有关城市管理综合行政执法的研究进行系统地梳理和归纳。在此基础上，对我国综合行政执法体制的发展趋势进行探讨和展望，以期为我国城市管理综合行政执法改革提供智力帮助。

【关键词】 城市管理综合行政执法 综述 中国

引言

推进城市管理综合行政执法是党中央在党的十八届三中、四中全会明确提出的改革要求，特别是随着2015年12月24日《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《意见》）对深入推进城市管理执法体制改革做出的详细部署，综合行政执法改革势必成为我国各地推进城市管理执法体制改革的不二选择。城市管理综合行政执法被认为是随着相对集中行政处罚权制度的建立而提出的一个新概念，是我国在推动行政体制改革方面的一个创新，已成为近年来学界关注与研究的新方向。从现实来看，我国城市管理综合行政执法对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质已发挥了重要作用，但也面临的不少问题。正如《意见》所指出的我国城市管理行政执法工作还“存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题”，由此可见，加强城市管理综合行政执法研究，为解决我国城市管理综合行政执法困境仍是城市管理研究学者的重要使命。

一、关于城市管理综合行政执法内涵要义的研究

认识城市管理综合行政执法的概念需要从行政执法和综合行政执法这两个上位概念出发。行政执法是国家法治系统的重要组成部分，立法是执法的基础，执法是立法的实现途径，两者相辅相成互不可缺。行政执法是由国家行政机关完成的一项适用法律的活动，是实现政府管制的一个重要环节。行政执法的概念由其使用者的目的的变化而变化，各方学者对此概念也有不同的理解，存在广义和狭义之分。许崇德、皮纯协归纳了行政执法广义论的观点：“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。”狭义的行政执法仅指行政机关实施的行政处理行为，是相对于行政立法（行政机关制定行政法规和规章的行为）、行政司法（行政机关裁决争议和纠纷的行为）而言的，不包括行政立法和行政司法。

城市管理综合行政执法，则是指在城市管理行政执法领域行使相对集中行政处罚权。有学者认为城市管理综合行政执法是指城市管理领域，根据《行政处罚法》的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由城市管理综合行政执法机关统一行使的行政处罚权。城市管理综合行政执法的实施是为了构建多元主体参与城市管理模式，以公共服务型政府为目标进行管理创新，理清城市管理执法体制，提高执法服务水平。可见根据政府工作和社会治理的需要，精简行政执法部门机构以提高办事效率，重点在城市管理、资源环境管理、交通运输管理、文化市场管理等方面进行有效合理的综合执法，目的为了解决现在城市化水平愈发完善的大都市面临的错综复杂的社会问题，既能降低执法成本，又能提高执法效率，同时减少空白执法、多头执法和交叉执法等问题。城市管理综合行政执法是城市发展的客观要求，是完善行政管理机制的有效载体。

二、关于城市管理综合行政执法主体的研究

城市管理综合行政执法主体是依法设立的，在行使综合执法权的过程中，能够独立承担行政行为效果和行政诉讼效果的综合行政执法机关或组织。

综合行政执法主体应包含以下内容：一、综合执法机关必须依据相应法律和程序设定，不得随意设立。根据《行政处罚法》第16条的规定，设立行使相对集中形式处罚权的行政机关有两种方式：一种是直接获得国务院批准；另一种是由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定设立。其他国家机关或规范性文件均无权设立相对集中行政处罚权的行政机关。二、综合行政执法主体的执法职权具有一定的综合性，将部分跨行业、跨部门的执法职权进行有限综合。三、综合行政执法主体在现有执法机关的基础上进行组建，集中部分执法职权并且具有独立法律地位的机关。“确定综合执法机关的法律地位一方面是为了赋予其所实施的行政管理和处罚行为以一般行政行为之法律效力，以维护社会公共利益；另一方面也是为了维护行政相对人的合法利益免受无效行政行为之侵害。”

三、关于城市管理综合行政执法体制改革的实践研究

城市管理综合行政执法体制并非一蹴而就，经历了从单独执法到联合执法与配合执法再到综合行政执法的将近二十年地不断改革与调整。上海市区城管执法局从原来区绿化市容局下面的二级局单列出来，成为区政府的组成部门。相应的，按照“区属、街管、街用”要求，城管执法中队下沉到街道，上海市城市管理行政执法局设了6个内设机构，公开行政权力清单和行政责任清单。天津市通过城市管理行政执法体制改革加快转变政府职能，全力推进执法权力下沉，缩短执法半径，提高行政执法的高效性。执法队伍从40人扩充到140人，成立城市管理办公室，下设综合科、市容环卫科、设施维修科、巡查执法科。权力下沉的同时加强执法人员的专业素质培训，提升队伍执法能力。南京“大城管”改革正在进行中，分别在11个区成立城市管理综合行政执法大队，城管部门将进一步“扩权”，将市文广新、旅游、园林、规划、公安交管5个部门共33项处罚权全部划归城管局。杭州市城管执法体制也迎来了重大变革，原城管执法机构将改组为综合行政执法局，相关业务主管部门不得再行使已划转的行政执法职权。综合行政执法范围从之前的7个方面推广至21个方面，综合执法不再局限于行政处罚权，还将同时拥有与行政处罚相关的行政监督检查、行政强制职权。强化行政执法属地管理，实现执法重心下移。市、县（市、区）应进一步理顺职责关系，下放执法权限，统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法管理工作。建立协调配合机制，合理划分业务主管部门和综合行政执法部门的职责权限，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制，同时做好行政执法与司法的衔接。杭州城管执法体制改革的重点在于整合规范执法主体、优化执法力量配置，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

四、对城市管理综合行政执法的评述和趋势展望

我国在推进城市管理综合行政执法改革方面明确提出了要深化行政执法体制改革，精简执法机构整合执法主体，合理划分执法权力，公开权力清单和责任清单，着力解决多头执法、执法空白、权责交叉等问题。严格按照“两级政府、三级管理、四级网格”的管理体系，强化行政执法属地管理，推动行政执法重心下移，统筹市区和街道的执法工作，建立完善的基层行政执法体系。在执法队伍建设方面，创新机构编制管理，提高执法人员业务能力水平，这一系列的改革举措对我国城市管理综合行政执法起到决定性的作用，城市管理执法服务方面也取得了良好的成绩。

基于上述综述分析，对我国城市管理综合行政执法改革的未来展望应着力落实以下举措：一是要加快综合行政执法体制的法治建设，完善城市管理行政执法的法律法规。法治化建设的缺失造成我国综合行政执法体制面临的立法空白、机构设置模糊、权限冲突等问题，只有保障“立法先行”再做好行政执法与司法的衔接，才能保障综合行政执法改革顺利进行。二是建立多元主体共同参与城市综合行政执法管理模式，创建多元主体共同参与的平台和机制，发挥多元主体的主观能动性，提高公众的参与意识和自律意识，深入了解基层民情民意，实行民主行政决策。三是建立综合行政执法共享信息平台，整合各个执法机构的资源，与多元主体建立交流互动的网络关系，通过科学信息技术利用多方资源的同时还可以加强民众对执法过程的监督，提高行政执法的工作能效和管理服务水平。在推进的“小政府、大社会”的行政改革道路上，科学配置行政执法权，协调好行政管理部门和综合执法部门之间的关系，在全国范围内形成统一的、高素质的综合行政执法队伍，规范并细化综合执法程序，确保执法技术专业性一致化，强化监督机制有效制约执法活动，进一步深化综合行政执法体制。

【参考文献】

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[9] 参见《中共中央关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，载《国务院公报》2016年第2期。