美国问题金融机构救助方式探析与反思

摘要：研究危机背景下问题金融机构的政府救助，对于我国自身金融体系建设与防范系统性金融风险具有举足轻重的意义。本文阐述并分析了次贷危机中美国问题金融机构的缺陷以及监管缺失，探讨了通过政府主导救助的模式来解决问题的路径，提出了相应的救助措施，同时也对救助方式的改革和实践阐释自己的观点并予以论证。本文认为，政府应当相机决策，采取直接有效的新立法模式。通过法律效力的位阶以及自上而下的执行力，解决以往问题金融机构救助中政府低效的行为。消除潜在的道德风险，减少社会总福利的损失。上述启示，值得我国反思。

关键词：问题金融机构；美国政府救助；救助方式改革与实践；救助新立法；反思与启示

中图分类号：F831 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-0-02

一、次贷危机背景下，美国问题金融机构及其影响

（一）次贷危机对美国金融机构的影响

1.危机表现

危机，肇庆于2007年2月。美国按揭抵押贷款风险初露端倪，随之演化为一场“次债危机”。

2.危机对金融机构的影响

这场华尔街金融冲击波，如同一场海啸一般，呈摧枯拉朽之势。其实，从法国密西西比事件，到英国南海泡沫，再到荷兰郁金香事件，历史总是惊人的相似，危机的内核其实从未改变。①

（二）次贷危机背景下美国问题金融机构

1.问题金融机构的传统界定

（1）国外学者观点

根据Joseph F.Sinkey.Jr，美国知名的研究，问题金融机构指的是那些可能在将来会向FDIC请求财务驰援的金融机构。而在Flannery，Mark J.和Guttentag，Jack M.二位学者的著作②中，问题金融机构被界定为未实施相应措施进行改进而在近期内相当可能会倒闭的金融机构。

（2）美国监管机构对问题金融机构的认定

按照著名的CAMELS评级体系，即美国联邦储备银行所规定的金融机构统一评级制度，用一至五个等级对金融系统进行评级。问题金融机构身处第四、第五级别。

（3）本文对问题金融机构的定义

本文参考国内外学者的理念，根据监管当局的定义，将问题金融机构界定为：金融机构因内生性经营问题或外生性风险以致发生经营危机，自身缺乏有效清偿能力。如果没有相应的应对手段或财务上的驰援，在短期内濒临倒闭的，是为问题金融机构。

2.次贷危机背景下美国问题金融机构的新特点

（1）次贷危机背景下的银行类问题金融机构

（2）危机背景下的非银行类问题金融机构

二、危机下美国政府对问题金融机构的救助方式与特点

综而言之，危机的救助方式包括宏观经济稳定层面救助，也包括有国际收支方面救助，还有直接针对国内金融体系和金融机构的救助。美国政府在本次危机救助中主要是针对其国内金融体系和金融机构。这类救助大致可以分为三类，分别是资产救助、负债救助和资本金救助。

（一）美国政府实施的危机救助方式

1.资产救助

资产救助直接针对问题资产。最为普遍的就是由政府直接购买有毒资产，将其从金融机构剥离，避免问题金融机构陷入资不抵债的囹圄之地。由于资产的减值亏损与流动性缺乏相互的循环和逆强化是金融危机的主要表现形式，因此最良性的整体解决方案就是要重新梳理这种恶性自循环机制，引导其走入正向强化的方向。

2.负债救助

所谓负债救助，即由负债一方向金融机构进行驰援。中央银行充当最后贷款人，经由一系列公开市场业务诸如再贷款、再贴现为金融机构提供资金上融通。政府替金融机构的负债进行担保也属于负债救助的形式之一。

3.资本金救助

资本金救助，可以理解为对金融机构的国有化，通过政府出资的形式入股问题金融机构。在此，无需在意识形态上进行纠缠，争论国家干预主义和自由放任主义的优劣。本次危机是不仅是金融市场过度自由化的反应，更是金融监管缺失的明证。因此，自由放任的意识形态、国家干预的借口在金融危机面前是没有说服力的。

（二）对美国政府危机救助方式的评述

上述三类救助方案都能有效规避金融体系的崩溃，防止流动性短缺和资产损失和的逆循环。

负债救助只能为其他的救助行动赢得时间，不能彻底解决金融机构的资不抵债问题；资产救助虽然可以迅速隔离金融机构与问题资产的联系，避免危机的传导和蔓延，但是所需成本与资金数额巨大，并且衍生出道德风险的问题；通过资本金救助可以在抑制道德风险的同时，以较少的代价实现救助效果。

三、美国问题金融机构救助新方式立法探讨

《紧急经济稳定法案》的主要内容和实施过程：

1.主要内容

（1）问题资产救助计划

纳税人利益的维护是财政部行使权力时必须遵循的帝王条款。要求国会对其严格监督，并追究相应权责。

（2）税务条款

参议院在《法案》中通过了对替代能源提供1500亿美元的税务减免，《法案》打破常规，为了帮助困难的“问题机构”解决所得税难题，变更了投资“两房”优先股损益的处置手段。③

2.实施过程

法案实施进程中着重于下述几个方面的要点。

（1）保护纳税人的利益

美国《2008年紧急经济稳定法案》明确规定，政府以为保证纳税人利益，使问题金融机构回归正轨进行回报。

（2）加强救助资金的监督

该法主张成立一个专门的委员会，监督委员会的主要职责是在干预具体操作层面的前提下，仅对基本原则行使监督。

（3）救助问题金融机构中高管薪资设限

对于那些财政部持有公司股份的被救助公司，其高级管理人员的薪水和福利水平会受限。禁止财政部在持有被救助公司超过3亿美元问题资产期间，仍给与该公司高管以“金色降落伞”的薪资保证。

3.评述性观点综述

纵观整部《法案》，其精神主要体现在三个方面：

（1）对公平的尊重

公平是《法案》最关键的主题之一。对金融投资者和消费者的保护无疑是至关重要的。致力于为金融消费者提供公平、明晰、透明的信息，建立金融消费者保护局，是《法案》最重要的内容。

（2）对安全、稳定和秩序的需求

金融法对稳定和秩序的需求，可以说由来已久。英国国会于1720年6月通过了《泡沫法案》，无疑是全球金融史上政府实施金融监管的开端。此后，从《格拉斯-斯蒂格尔银行法案》到《金融服务现代化法案》④，美国经历了一轮长周期的金融自由化进程。

（3）对新自由主义的内省和反思

整部《法案》，从文本上来看，谈得最多的是稳定，是安全，是如何避免风险，而不再是放松管制，不再是鼓励创新，也不再是创造效率。可以说，整部《法案》就是对新自由主义的内省和反思！⑤

4.本文评述

在众多学者观点中，本人颇为认同曾筱清，杨益《金融安全网》一书中就问题金融机构的认定标准，即法案核心“too big to fail”原则的解读。

（1）对“too big to fail”原则的传统界定评述

传统界定将“too big to fail”翻译为“太大而不能倒”或“大而不倒”。这种阐释可谓较为合理，但是它并未紧跟金融时代的发展。固守旧有界定带来的危害显而易见：大而不倒的巨型机构利用自身规模大、影响面广，对整个金融市场和实体经济起到系统重要性的自身优势，挟持政府，倒逼其出面救助，最终损害纳税人的利益，滋生道德风险。

（2）采取新型解读“太重要而不能倒”原则与旧有“太大而不能倒”原则之间关系的对比论述

“太重要而不能倒闭”作为一种新的银行救助原则，近年来已广受西方国家处理问题银行时所遵循。此原则在一定程度上消除了传统原则所诱发的银行行为扭曲，通过强化对大银行的风险约束，限制了大银行的道德风险问题行为，而小规模银行也不再过于追求规模的扩张从而有利于其稳健经营，储户也可以不再以银行规模作为存款选择的唯一标准，而更加看重银行的经营状况。“太重要而不能倒闭”的救助，实际是要在政府作用于市场机制之间寻求平衡点，以期实现金融安全和金融效率的统一。⑥

四、美国问题金融机构救助立法与实践对我国的启示

（一）美国问题金融机构救助方式给予我们的启示

1.危机救助针对性和时机抉择尤为关键

金融危机主要包括银行危机、货币危机、债务市场危机等。危机突发时的共性是影响大，传递快。因此，在应对时必须当机立断。IMF曾提出危机救助的三项衡量标准（即“3T”）针对性（Targeted）、暂时性（Temporary）和及时性（Timely）。

2.恢复市场流动性和信心是第一要务

在金融市场上，流动性至关重要，充足的流动性是市场良好的基石。当市场恐慌出现，流动性随之枯竭。通观国际金融危机的历史可以发现，流动性泛滥是众多危机的始作俑者。

3.不惜代价防范道德风险

世界各国的通行做法是对可能引发系统性风险乃至危及金融体系稳定的大型金融机构实施救助。但这种救助方式的症结就是会导致金融机构搭便车的行为，将本应由金融市场和金融参与主体承担的风险转嫁到纳税人头上，从而引发道德风险。

（二）我国应该予以采取的措施

1.妥善处理金融创新和风险规避之间的关系

这次金融危机暴露出了美国金融业的积弊，无限制的创新就像过度包装下的击鼓传花，犹如高速公路上连环追尾事故。虚拟经济对实体经济有能动的作用，但实体经济还是虚拟经济发展之基石。

2.建立有效的金融机构处置制度和程序

在日常监管中，对于高风险且易于产生问题的金融机构，监管当局必须高度警觉，建立事前处理机制。当前，我国有关金融机构破产和处置的立法程序尚有欠缺。建议在新的《破产法》⑦基础上加紧制订有关金融机构破产的行政法规和具体实施细则，从程序上对金融机构破产清算予以明晰。

3.居安思危是预防危机的最有效疫苗

历史不会重演，但是总是惊人的相似。金融危机自身具有的反身性使得这种更迭循环往复。对于监管机构而言，只有在经济繁荣时居安思危，认清形势，才能做到在面对困难时从容不迫，临危不乱。

注释：

①查尔斯·麦基.非同寻常的大众幻想与全民癫狂[M].北京：北京邮电大学出版社，2009：5.

②Flannery， Mark J. and Guttentag Jack M.， Problem Bank： Examination， Identification and Supervision， p.21.

③阳永恒. 美国《紧急经济稳定法案》及其对中国的启示——基于财政民主主义的分析视角[J].财经理论与实践，2011（02）.

④FDIC： important banking legislation.2008.

⑤彭兴庭.公平、稳定与自由的权衡与协调——《多德-弗兰克法案》述评[J].证券市场导报，2010（10）.

⑥曾筱清.金融安全网法律制度研究[M].北京：中国经济出版社，2005.

⑦参见《破产法》.

参考文献：

[1]曾筱清，杨益.金融安全网法律制度研究[M].北京：中国经济出版社，2005.

[2]周小川.重建与再生，化解银行不良资产的国际经验[M].北京：中国金融出版社，1999.

[3]张守文.经济法学[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[4]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析[M].北京：北京大学出版社，2012，7.

[5]斯蒂格利茨.喧嚣的九十年代[M].北京：中国金融出版社，2005.

[6]保罗·克鲁格曼.萧条经济学的回归和2008年经济危机[M].刘波，译.北京：中信出版社，2009.

[7]巴曙松.金融大未来[M].北京：华文出版社，2010.

[8]周小川.金融政策对金融危机的响应[J].金融研究，2011（1）.

[9]姚枝仲.美国金融危机：性质、救助与未来[J].世界经济与政治，2008（12）.

[10]姚江洪.问题金融机构处理机制之探讨[D].北京：中国人民银行金融研究所，2005：4.

[11]郭宏宇.美国对系统重要性金融机构的监管：问题与启示[J].银行家，2011（7）.

[12]柴晓卫.美国《2008年紧急经济稳定法》研究[D].武汉：华中科技大学大学，2007.

[13]阳永恒.美国《紧急经济稳定法案》及其对中国的启示——基于财政民主主义的分析视角[J].财经理论与实践，2011（2）.

[14]朱小川.美国《紧急经济稳定法案》评析及其借鉴[J].东方法学，2009（3）.

[15]“Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”，2010.

[16]“Emergency Economic Stabilization Act of 2008”，U.S. House of Representatives. September 27， 2008.

作者简介：杨之乔（1989-），贵州遵义人，硕士，法律硕士专业，研究方向：金融法。