论不动产登记官制度

不动产登记官是指不动产登记机构中负责不动产登记事务，并依法享有不动产登记审核权限的工作人员。我国《物权法》未规定不动产登记官制度，《土地登记办法》和《房屋登记办法》则对土地和房屋登记机构的工作人员提出了明确的任职资格要求。《土地登记办法》第4条规定：“国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书”。《房屋登记办法》第6条要求：“房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗”。

一、不动产登记官制度的比较法介绍

(一)德国

1　登记机构组成人员

不动产登记处的人员主要包括三类：登记簿法官、司法辅助人和文书官。专任的登记簿法官事实上不存在。仅在司法辅助人提出请示时，相关法官才会涉入；文书官主要从事材料处理和签收的工作。因此，在德国，负责不动产登记事务的人员主要是司法辅助人。

2　司法辅助人制度

(1)性质与地位

在德国，司法辅助人属于司法公务员。德国公务员职称制度将各个公务员等级与其职务、教育水平、薪金等制度结合在一起。在司法公务员职称系统中，法官为高级公务员，需大学法学毕业并通过两次国家考试；而司法辅助人为副高级公务员，需高等职业学校毕业并通过司法辅助人考试；文书官为中级公务员，仅需两年的预备期学习。文书官任职三年后，通过一定培训和升级考试，也能晋升为副高级司法公务员，担任司法辅助人。

(2)职权

司法辅助人的职能都是由法官职权中移转过来的，包括社团登记，婚姻共同财产登记，不动产、船舶登记，强制执行及财产分配，监护或抚养关系，遗产及分配，破产与和解程序，诉讼费用确定程序，刑事部分的扣押与罚金程序，提存程序等。但是，许多案件，如遗产分割、收养等，则是有保留的移转给司法辅助人。根据《司法辅助人法》，不动产登记事务完全从登记簿法官移转给了司法辅助人，即该事务毫无例外地由司法辅助人办理，而不必呈送法官。根据《司法辅助人法》第5条，只有存在以下情形时，司法辅助人才必须就所处理的登记事务请示法官：其一，司法辅助人的决定悖于其已知的判例；其二，处理该事务时出现适用法律困难；其三，需要适用外国法；其四，所处理的事务与法官正在经办的案件有紧密联系，而分割判决或决定并不合适。

(3)培养机制

成为司法辅助人的条件包括，在专门培养司法辅助人的高等专科学校(Fachhochschule)三年的预备实习期学习，并通过司法辅助人考试。《司法辅助人法》款规定，取得法官资格者(即通过第二次国家考试)也能被分派给司法辅助人的工作。已完成法学学习者(即通过第一次国家考试)转入司法辅助人预备期学习，预备期学习缩短12个月。候补文官(即通过第一次国家考试，并进入法官的预备实习期学习的)可暂时司法辅助人的工作。

(4)司法辅助人协会与在岗的学习

德国的司法辅助人自行组织了许多行业协会，如司法辅助人协会、联邦德国司法辅助人联盟等。行业协会定期出版刊物，介绍各地司法辅助人情况、各领域最新判例，从而帮助司法辅助人取得最新资讯。

(二)奥地利

在奥地利，不动产登记程序属于非讼程序，由司法辅助人负责不动产登记事务。其《司法辅助人法(RpflG)》款规定，登记簿法官保留随时负责登记事务的权力，但是实践中法官很少负责登记事务，因为司法辅助人只要符合法律规定的资格，就享有对登记事务的实际管辖权，他只需要服从登记簿法官的有关指令即可。因此，在奥地利，不动产登记机构的工作人员主要就是司法辅助人。奥地利司法辅助人的培养机制与德国有很多相似之处，不再赘述。

(三)日本

依据日本的《不动产登记法》，登记所的事务由登记官办理。登记官是指在法务局、地方法务局、法务支局和派出所服务的且经过法务局长或地方法务局长指定的法务事务官。所谓法务事务官是指所有在法务局、地方法务局、法务支局和派出所的公务员。据统计，2007年日本全国的法务局、地方法务局、派出所的工作人员总数为11000人。但是，并非所有的人都是登记官，各登记所一般是根据其规模设1人至数人担任登记官。由于日本的不动产登记官属于国家公务员，因此要成为不动产登记官必须通过国家公务员考试。

日本的《法务局及地方法务局组织规则》规定，在民事行政部内必须配备首席登记官2人(东京及大阪法务局是3人)以及次席登记官(限于东京、名古屋、大阪、广岛、福冈法务局)、总括表示登记专门官、电子认证管理官(限于东京法务局)、登记信息系统管理官以及民事行政调查官各1人(东京及大阪法务局的次席登记官各2人)。

(四)韩国

目前韩国共有大约200个登记所，负责登记所的领导为不动产登记官，一个登记官负责一个登记所。尽管韩国的不动产登记机构是由法院设立的登记所，但不动产登记官本身并不是法官，而是政府的公务员。在韩国要担任不动产登记官，必须通过司法行政考试(第5级公务员考试)。该考试是由司法部行政处负责，由其负责出考题。每年韩国要选拔十个第5级公务员，其中有2名为登记官，即全国每年选拔2名登记官。在韩国，不动产登记官没有级别，也没有晋升制度，登记官都属于国家的第5级公务员。

(五)小结

首先，从比较法来看，各国登记官的性质主要就是两种：法官或公务员。大多数国家的不动产登记官属于国家公务员，只有德国、奥地利比较特殊，登记官是司法辅助人。其次，对于登记官的专业知识和业务水平都有较高的要求。由于登记官从事的是不动产登记事务，而不动产登记涉及到民法总论、物权法、合同法、土地法、房地产法、继承法、婚姻法等多钟法律部门。因此，登记官必须具备很高的法律素养，方能胜任不动产登记工作。这在德国、奥地利体现的最为明显。即便是在将登记官作为公务员的日本、韩国，其公务员考试中也要求必须掌握相应的法律知识。

二、在我国建立不动产登记官制度的重要意义

目前，住房和城乡建设部正在致力于建立房屋登记官制度。《关于做好房屋登记审核人员培训考核工作(试行)的通知》(建房[2009]61号)明确规定：“在房屋登记机构从事初审、复审、终审等具有房屋登记审核性质工作的人员，应按照《房屋登记办法》和本《通知》的要求，通过房屋登记人员培训考核或确认，取得《房屋登记官考核合格证书》后，成为房屋登记官，方可从事房屋登记审核工作”。“从2010年开始进行房屋登记官考核的组织培训和实施工作，各房屋登记机构要高度重视培训考核工作，积极为登记审核人员参加岗位培训创造条件。到2012年凡未取得《房屋

登记官考核合格证书》的人员，一律不得再从事房屋登记审核工作；房屋登记机构其他工作人员也必须具备与其岗位相适应的专业知识，否则应调离其工作岗位”。

笔者认为，住房和城乡建设部推动房屋登记官制度的努力是非常值得肯定的。因为，不动产登记官制度是不动产登记活动的内在要求。在我国建立不动产登记官制度具有重要意义，它是我国不动产登记乃至整个不动产市场发展和完善的一个重要环节。具体理由如下。

首先，建立不动产登记官制度有助于提高登记人员的专业素质和知识水平。依据《物权法》等法律，不动产登记在原则上是基于法律行为的不动产物权变动之生效要件。没有登记，不动产物权变动就不发生法律效力。同时，不动产登记簿具有推定效力与公信效力。一旦不动产登记出现错误，很可能给当事人的合法权益造成严重损害。确保不动产登记的真实性与准确性的一个重要环节就是，登记机构的工作人员应当依法履行登记职责，尽到合理的注意义务。不动产登记涉及诸多的法律部门，尤其是物权法、合同法、土地法、婚姻法、继承法等。只有经过专门法律训练并经过考试合格的人，才能依法履行登记职责并尽到合理的注意义务。因此，不动产登记工作本身的复杂性和专业性要求，必须建立登记官制度，确立进入登记机构工作的专业门槛，保证登记机构的工作人员达到相应的专业水准。然而，我国目前不动产登记机构的人员却普遍存在法律知识欠缺、专业技能低下等一系列问题。据统计，自2000年以来，全国的行政案件数量增长了20％，其中，房屋登记行政案件竟然增长了近200％。目前，房屋登记行政案件在人民法院受理的94类行政案件中排位第二，占全部行政案件受案总数的比率高达8％。之所以出现这种情况，一个重要的原因就是不动产登记机构工作人员的知识水平和专业素质低下。笔者参与《房屋登记办法》起草调研工作时发现，无论是发达地区还是落后地区，其房屋登记机构的工作人员中具有大专以上学历的比例都非常低。在经济发达地区如广州、南京等地的登记机构中，具有大学本科学历的比较高一些，但也只是50％左右。一些中西部地级市，这个比例甚至不足10％。

其次，建立不动产登记官制度有助于保证登记机构更好地履行登记职责。我国长期不重视不动产登记制度。政府机关的各项工作中，不动产登记往往被认为是微不足道的一项行政管理工作。许多地方的登记工作都是政府建设或房地产行政主管部门设置的事业单位具体负责，其经费和人员编制等均无保障。这些登记机构的经费主要来自于登记中的收费，而《物权法》颁布以来，不动产登记尤其是房屋登记的收费越来越受到严格限制。许多经济不发达地区的不动产登记机构，因登记量少，甚至存在严重的经费不足问题。另一方面，近年来随着我国房地产市场的高速发展，特别是《物权法》对不动产登记制度作出了详细的规定后，在许多地方尤其是经济发达地区，不动产登记业务量逐年增加。例如，2004－2007年，深圳市受理的各类房屋登记总量约为48万宗，广州市约为33万宗，南京市约为19万宗左右。成都市仅在2009年就发放房屋所有权证书25.33万张，办理抵押权登记8.34万件。全国每年各种登记的总量约为3000万件左右。尽管登记机构的工作量不断增加，但负责登记的人员数量却因受到编制的限制无法增加。因此，许多地方登记机构只能大量聘用合同制人员。笔者在调研中发现，许多地方登记机构中的编外合同制人员占总人数的50％以上，有些地方甚至达到60％。而且，这些被聘用的编外人员多在一线登记岗位上直接从事不动产登记业务。例如，上海市从事房地产交易登记业务的人员共有1500人，其中一线窗口的受理人员中有80％属于编外人员。编制外人员多未受过专门的法律训练，且由于工资待遇不稳定、流动性大、稳定性差，由其从事如此重要的不动产登记工作，显然存在巨大的风险。如果不动产登记机构的人员数量与经费无法得到保障，那么不动产登记制度的完善和发展就只是空中楼阁。故此，笔者认为，通过建立不动产登记官制度，一方面，可以建立登记官的职业保障，从人员数量、经费数量等方面建立配套制度，有效地保障登记机构具有足够的人员和经费从事登记活动；另一方面，登记官制度建立后，只有登记官才能从事登记审核等重要岗位的工作，其他人员只能从事辅工作。如此，可以更好地确保登记的真实性与准确性。

最后，建立不动产登记官制度有利于强化登记人员的责任心进而确保登记的真实与准确。不动产登记机构的登记活动必定是要通过特定的自然人进行。建立登记官制度意味着，要在法律上明确登记官的性质与地位，规定其享有的具体职权、应遵循的行为规范和奖惩规则。如此一来，不仅可以有效地保证登记官依法履行登记职责，而且在出现登记违法行为时，也能直接追究登记官的个人责任。申言之，如果登记官因故意或者重大过失从事了违法登记行为，无论是否给他人造成损害，登记机构和有关部门都可以依据登记官的奖惩规定对个人进行行政处分，构成犯罪的追究其刑事责任。如果因登记官的故意或重大过失导致登记机构承担赔偿责任后，登记机构还可以对该登记官进行追偿。