立法项目向社会“发包”应慎行

一段时期以来，有关立法项目向社会“发包”的话题成为媒体关注的焦点，一些地方的立法机关将规划的立法项目以“招标”的方式交由“中标”的社会组织承担（主要是部分高校或社科研究机构），以这样一种“发包立法”的方式打破现存的“部门立法”之弊端，应该说这是一种有益的探索，其出发点是值得肯定的，由社会组织作为立法的起草者自然有其优越之处，诸如立场中立、理论性深厚等等。然而仅以破解“部门立法”作为理由就认为立法项目向社会“发包”是合法、有效的，这在逻辑上并不周延，这个问题尚需进一步探讨，笔者愿在此谈一点个人看法。

其一，立法项目向社会“发包”没有明确的法律依据。立法权无疑是一种重要的公权力，对公权力而言，“法无授权即禁止”是一条重要的法理原则，然而无论是立法法还是全国人大的有关规定都找不到立法项目向社会“发包”的直接依据。有人说立法法规定了“公众参与立法”的内容，可是，公众参与立法应是以立法机关作为立法主体为前提的，且这一规定主要是针对法规的征集意见环节，然而立法项目一旦向社会“发包”之后，立法的起草者已经由立法机关转移到社会组织身上，其实无异于在立法的特定阶段和一定时期内，立法机关实质上是缺位的，这样一种立法模式恐难符合立法法的本意。

其二，立法项目向社会“发包”不利于整合立法资源，降低立法成本。哪些立法项目需向社会“发包”，哪些不宜向社会“发包”，在当前“发包立法”的工作环节中并不规范，这当然涉及到立法资源的配置。而如何使这种配置最优化，这仍然是一个急迫解决的问题。而由社会组织承担立法项目，还要另外投入一定的经费和物质保障，这自然产生了立法成本的问题，立法成本的抬升如果不能保证与立法质量同步，自然就没有可持续性。还有，立法权本专属于各级立法机关，倘立法机关动辄“发包”立法，是否会促生其自身的“懒政”？

其三，立法项目向社会“发包”存在一定的局限和缺陷。高校或研究机构内的社会组织人员，大都具有坚实的理论基础，这是他们的优势，但立法工作同时也是一项理论性、技术性、经验性都很强的工作，综合要求很高。立法项目向社会“发包”的实际施行效果也很难尽如人意，我们对此应有清醒的认识。