我国农村小额信贷组织管理体系构建

摘要：鉴于我国农村小额信贷组织多头、无序的管理现实，论文设计了我国农村小额信贷的“三位一体” 组织管理体系，即农村小额信贷资金管理组织体系、农村小额信贷协调组织管理体系和我国农村小额信贷监管组织体系，以实现我国农村小额信贷的统一化协调和管理。

关键词：农村小额信贷；组织模式；管理体系

国外开办农户小额信贷的成功经验表明，他们都建立了与本国情况相适应的组织管理体系，作为实施农户小额信贷的前提和保障。因此我国在建立和完善综合小额信贷制度模式时，也应该寻求一种合理的制度安排，最大限度地减少成本。鉴于我国农村小额信贷组织多头、无序的管理现实，我们也必须有一套适合于我国国情的农村小额信贷组织管理体系，实现我国小额信贷的统一化管理。

一、小额信贷组织管理体系设计的总体思路

1.小额信贷组织管理体系设计的原则

小额信贷组织管理模式选择，总体应该以政策性为主导，适当运用市场化的手段和方式，充分考虑到我国目前农业和小额信贷的现状和未来的发展趋势。基本原则如下：

第一，服务农业原则。小额信贷组织制度设计应该定位于农村，服务于农民，支持农业发展，在农户自有资金不足的情况下，提供其生产发展和生活必需的资金，从而起到支持农业发展，增加农民收入的作用。

第二，非营利原则。从世界范围看，不同的国家，对小额信贷的经营方式普遍采取非盈利的政策，鉴于我国的基本国情，主张采用综合组织制度模式，鼓励多元化发展，但一般应该以非赢利为目的，这是由于小额信贷面对的对象以及农户从事的农业生产性质决定的。

第三，减轻农民负担原则。设立小额信贷组织，要以成本为基础，参照市场利率，确定合理、均衡的小额信贷利率，尽量减轻农民的负担。

第四，政府扶持原则。国家对小额信贷要给予经济上、法律上和必要的行政上的支持。我国小额信贷20多年的历史表明，它对农业发展是必不可少的，国家应当扶持，目前国际上开展小额信贷较好的大多体现了国家对小额信贷的扶持。

2.小额信贷组织管理体系设计的指导思想

以建设社会主义新农村重要思想为指导，以保障农民基本生产和生活和构建和谐社会为目标，抓住“三农”问题的重要战略机遇，全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，注重改革创新。本着服务“三农”的基本原则，建立和完善宏观农村小额信贷组织管理体系和微观农村小额信贷组织管理体系，确立小额信贷产品体系，合理规范小额信贷利率，形成较为完善的小额信贷支持体系，积极推动我国小额信贷事业的发展。

二、农村小额信贷组织管理体系设计

农村小额信贷组织管理体系是指一个国家（或政府）和各级地方政府对管辖区域内从事小额信贷的组织进行有效管理所建立的一套运行体制。鉴于我国农村小额信贷组织多头、无序的管理现实，本文设计了我国农村小额信贷组织的管理体系，提出组织管理运行机制。

我国农村小额信贷组织的管理体系应该包括三个方面：一是我国农村小额信贷资金管理组织体系；二是我国农村小额信贷协调组织管理体系，三是我国农村小额信贷监管组织体系。

（一）农村小额信贷资金管理组织体系

初步的设想是通过发行股份，组建中国农村小额信贷总公司，采用控股公司的经营模式。主要经营小额信贷业务。下设省（自治区、直辖市）、地（市）和县（市）三级分支机构（图1）。

1．中国农村小额信贷总公司的性质

中国农村小额信贷总公司属于国有控股公司的性质。国有控股公司是国有控股性质的国家授权投资机构，是经国有资产管理机构批准和授权，对其授权范围内的国有资本行使出资者所有权，主要以控股方式从事资本经营活动并对国有资产的安全和增值负责，经登记注册的特殊企业法人。结合中国小额信贷的实际情况，中国农村小额信贷总公司应该构建成为股份制控股公司。

股份控股公司具有以下主要特征：（1）国有股份控股公司是经授权批准设立的；（2）具有相当的经济规模；（3）是以资产为纽带的企业（集团）群体；（4）普遍实行多元化经营；（5）具有较强的筹资、融资能力和抗击市场波动能力。

由于具有这些特征，国有股份控股公司这一独特的组织形式，具有其它形态公司不具有的优点：能够大量节约企业规模扩张、集团化所必需的资金；企业之间依据资本纽带容易形成牢固的结合关系；可以形成规模经济效益，发挥协同优势，提高竞争力；控股公司可以避免政府对企业过多的行政干预；可以集中高层次的专门人才，通过专业化管理提高国有资产的运营效率。

这样看来，中国农村小额信贷总公司是专门从事小额信贷的独立的法人实体，实行一级法人制度，按照行政区划设置三级分支机构，自成系统，垂直管理。其主要职责执行国家产业政策，并根据企业发展战略，运用占用的资产，自主经营、自负盈亏，并按董事会制定的目标，具体承担资产保值增值的责任。

2．中国农村小额信贷总公司的资金来源

中国农村小额信贷总公司初始资金由国家承担，可以占控股地位，其他的股份主张采取定向发行的方式，主要对象为小额信贷组织。国家承担的资金可以通过以下几个渠道筹措：国家财政小额信贷专项资金；地方财政小额信贷专项资金；国家专项扶贫款的部分资金；其它资金等。

3．中国农村小额信贷总公司内部机构设置

（1）中国农村小额信贷总公司总部内部机构设置

中国农村小额信贷总公司是由控股设立的特殊企业法人，在相关部门的监管下代表出资者行使所有者权利，执行国家产业政策，从事产权经营和资本运作。股份控股公司设立股东大会，建立由董事会、监事会和经理层组成的公司领导体制。政府对股份控股公司的决策管理通过委派政府代表进入董事会、监事会及担任高层管理人员进行。政府部门除行使一般社会行政管理职能外，不直接干预国有股份控股公司的日常经营活动。

各个职能部门的设置要比较充分地考虑到公司的性质和经营的业务特点，主张采用事业部的性质来进行内部的机构设置（图2）。除了设立一般的职能部门外，突出小额信贷管理职能。根据业务的开展情况，可以考虑设置下级部门，从而构建比较科学和完善内部法人治理结构。

（2）中国农村小额信贷总公司分公司内部机构设置

中国农村小额信贷总公司一级、二级分公司的内部机构设置应该采取区域化的组织设计模式。以河南省为例，中国农村小额信贷总公司一级分公司――河南分公司的内部组织结构按职能部门进行设计，下设办公室、计划财务部、稽核监察部、市场开发部、银行业务部、小额信贷部、客户服务部和总务部等职能部门。下属机构的设置按区域进行规划，在全省十多个地（市）（如郑州市、洛阳市、南阳市等）分别设立二级分公司。地（市）的二级机构内部组织设置与一级机构的设置一致，业务实行部门归口管理。

三级分公司是总公司的基层单位，直接负责公司的业务经营活动，所以，在内部机构设置上应该以业务部门进行组织机构的设置（图3）。银行业务由自己经营，小额信贷业务一般进行业务委托，将其业务委托给保险公司。但在有条件的地方，三级分公司也可以自己设立营业部，直接经营小额信贷业务。

4．中国农村小额信贷总公司内部职能分工

中国农村小额信贷总公司实行的是总公司下属三级分公司的管理模式。总公司及各级分公司都有自己的管理职能和权限（这里主要讨论的是小额信贷管理职能）。

总公司的职能：主要负责执行国家小额信贷产业政策；拟定小额信贷基本条款和利率；领导、监督和管理全国分公司的业务活动；进行全公司的人力资源管理；开展投资业务；建立全国性的调剂基金；根据国家授权，代表国家参加有关小额信贷业务的国际活动；授权省级分公司业务活动范围等。

一级分公司的职能：主要负责领导、监督和管理本省（自治区、直辖市）下属公司的业务活动；建立辖区的调剂资金；开展部分投资业务；授权市级支公司业务活动范围等。

二级分公司的职能：主要负责领导、监督和管理本地（市）下属公司的业务活动；建立辖区的调剂基金；开展部分投资业务；授权县级支公司业务活动范围等。

三级分公司的职能：主要负责领导、监督和管理小额信贷商的业务活动。在有条件的地方，也可负责办理各类小额信贷事物的具体管理业务；建立辖区内调剂基金；向农民提供小额信贷咨询服务等。

（二）农村小额信贷协调组织管理体系

对我国农村小额信贷协调管理体系，可以通过建立和完善国家、省（自治区、直辖市）、市和县（市）四级协会分会来实施有效的管理。

1.农村小额信贷协会的设置

中国农村小额信贷协会是经银行监管机构批准、民政部门登记注册的非营利性社会团体法人，是由农村小额信贷机构自愿组成、为实现会员共同意愿、按照章程开展活动的农村小额信贷自律组织。在全国按照现有的行政体系，设立省（自治区、直辖市）、市和县（市）三级协会分会（图4）。

其主要职责任务是：按照国家金融法规和政策，以促进会员单位共同利益为宗旨，适应农村小额信贷改革和发展的需要，认真履行自律、维权、协调和服务职能，为农村金融和经济的健康发展服务。

2.内部机构设置

各级协会实现董事会领导下的管理和运营机制，日常工作主要有秘书处进行处理。

在各级协会内部，分别设立综合部、自律部和维权部等三个部门，负责协会的各项具体事宜（图5）。

3.协会职责

各级农村小额信贷协会要以促进会员单位实现共同利益为宗旨，适应农村小额信贷改革和发展的需要，认真履行自律、维权、协调、服务职能。

（三）农村小额信贷监管组织体系

如何建立适应中国国情的农村小额信贷监管组织体系是十分必要而紧迫的，可以从以下方面着手：

（1）建立和完善统一归口的监管体系。鉴于目前小额信贷多头、无序的管理现状，建议在建立和完善我国农村小额信贷资金组织管理体系和协调组织管理体系的基础上，通过这两大组织管理体系，把目前的监管体系进行统一归口管理。

主要的做法是把我国目前小额信贷的主要监管机构中国银行业监督管理委员会、中国人民银行和中国证券业监督管理委员会等机构的有关监管的政策、法律和法规统一由各级小额信贷公司和小额信贷协会来执行，从而形成统一归口的监管体系（图6）。

（2）要突出对农村小额信贷法人机构的监管，在人民银行总行内部成立相对独立的银行监管局，领导全国银行监管工作，负责制定监管政策和法规，确定监管目标，负责对全国性法人机构现场和非现场的检查监督。

（3）要以分行监管办为主体，根据中国农村小额信贷总公司的工作重心，具体组织领导辖区内的监管工作，并负责对省级银行业的现场和非现场监管。要以地市中心支行为基础，按照上级行的要求和部署，具体组织实施辖区内农村小额信贷组织的现场和非现场监管，并灵活的根据辖区内的实际情况，直接负责对县级农村小额信贷机构的监管。

这样做的优点有以下几个方面：一是可以加大现场检查频率和覆盖面，增强非现场信息反馈的及时性、准确性，提高检查的效率和作用；二是可以提高对基层行非法人高级管理人员的综合考核力度，将考核重点真正落实到其经营行为、经营业绩上来；三是可以提高对风险的分析预测能力，增强风险早期识别和早期预警；四是可以对农村小额信贷组织开展经常性的合规性监管，促进其合法合规经营，从而降低风险；五是增大监管的连续性、系统性和目的性，提高信息资源综合利用率；六是可以加强监管者和被监管者之间的有效沟通和交流，使得监管评价更加切合实际。

综上所述，在我国农村小额信贷资金组织管理体系和协调组织管理体系的基础上，应建立和完善统一归口管理的监管组织体系。具体的监管职能由各级农村小额信贷资金组织管理体系和各级农村小额信贷资金协调组织管理体系来负责辖区的现场和非现场监管。

基金项目：河南省政府决策研究招标课题“河南省农村金融组织创新研究”（编号B200）；河南省教育厅自然科学项目“河南省农村小额信贷绩效评价研究”。

参考文献：

[1] 邓国取.中国农业巨灾保险制度研究[D].西北农林科技大学博士学位论文，2006

[2] 张晓峰.国有投资控股公司组织结构设计[D].西安建筑科技大学硕士学位论文，2004

[3] 李毅.国有资产管理新体制下的国有控股公司[D].西南财经大学硕士学位论文，2000

[4] 张硕.国有控股公司运营与监管模式研究[D].中国海洋大学硕士学位论文，2005

（作者单位：河南科技大学管理学院）