人大监督工作要服务和推动改革

近年来，北京市人大常委会以贯彻实施监督法为契机和动力，结合北京市的实际情况，对人大监督工作进行了积极的探索和实践，取得了一些新进展和新成效。我们进一步深化对人大监督工作的认识，既不单纯“监督人”，也不单纯“监督事”，而是把对权力运行的监督作为市人大及其常委会监督的核心，提出要做“该做、能做、有用、有效”的事。我们把监督工作的着力点放在健全监督工作机制、增强监督实效上，通过深化预算绩效监督来推动建立健全科学规范、公开透明的预算管理制度，通过推动检察院依法履行诉讼监督职能来促进司法权的正确行使。我们抓住涉及群众切身利益的大气污染、水污染防治等重点难点问题，综合运用多种监督方式，持续数年来推动政府行政运行方式的改革，完善城市治理体系，提高城市治理能力。

在监督工作实践中，我们的最大体会是，搞好人大监督工作的关键是必须解决人大监督工作的“有效性”问题，避免形式化、程序化。而要解决这个问题，就必须通过发挥人大监督工作在服务、推动甚至倒逼改革上的作用，推动政府行政运行方式的改革和司法体制的改革。

一、人大监督工作的关键是要解决“有效性”问题

可以说，相对于行使讨论决定重大事项权、人事任免权，人大行使监督权有了监督法这个尚方宝剑，法理依据更加充分，相关的法律法规对人大监督的职责定位、监督议题的来源和渠道、监督内容、监督方式、工作程序等作出了明确规定，模糊地带比较少，大家的认识也比较统一，因此在实际工作中这一职权行使得也更加普遍。特别是对于地市、县、乡一级，由于大部分都没有立法权，监督工作成为最主要的抓手。但另一方面，监督工作相对来说弹性较大。从监督议题的选择上，可选的范围比较宽；从工作的开展、工作力度的把握上，是多一点还是少一点，是深一点还是浅一点，是松一点还是紧一点，都相对自定。因此，监督工作也就更容易出现重程序、形式，轻质量、实效的现象。

究其原因，首先是如何评价监督工作的质量和实效的问题。从北京市人大常委会开展监督工作的实践来看，人民群众普遍关心的问题，比如养老服务、老旧小区改造等问题，经过前些年的努力，好办的事、立竿见影的事都已经办了，现在存在的很多问题之所以不能切实得到解决，不是不知道问题的存在，不是不知道问题需要解决，而是推动起来都涉及现行的行政运行方式的改革。对于这些问题，在现行的行政体制下，往往是多个部门共同管理、各负其责，问题的解决往往涉及多个部门，应该由多个部门统筹来解决，而一个主责部门又统筹不了其他相关部门的工作，不能形成工作合力。加之群众利益诉求多元化，利益协调比较困难。甚至，在有些方面，在涉及改革的方向和路径、长远利益和眼前矛盾的平衡等问题上，人大和政府之间的认识、政府内部相关部门之间的认识在一定程度上、在一定时间内还不一定能取得一致。所以，很多时候现实情况是，人大监督的选题很准，调查研究充分，工作深入细致，提出的审议意见和建议客观中肯，政府相关部门也都表示认同，相关主责部门在推动和改进工作中也很努力，但最后解决问题的效果不甚理想，出现钱没少花、事没少干，但老百姓对结果并不满意。或者说，在一大部分人满意的情况下，总有一些人不满意，如何求得最大公约数是个难题。

比如，市人大常委会2008年就开始督办北运河水系治理的重点建议，2009年督办推进北运河水系综合治理议案，2010年听取审议了市政府关于北运河流域水系综合治理情况的报告，2014年办理“推进流域水系综合治理、提高水环境质量”议案，市人大常委会就提出要改革现行的污水治理体制，吸引社会资本参与污水处理及资源化，动员社会力量参与共同治污；2015年开展水法和水污染防治法执法检查，进一步提出加快治理体制改革，探索“政府抓网、区管水厂、管办分离、厂交市场”的治理模式，就是想从推动行政运行方式改革这个关键入手，推动问题的解决有所进展。2016年办理“加快管网建设，解决污水直排问题”议案，持续不断推进污水治理。尽管工作年年有进展，但由于改革涉及面广、难度大、利益复杂，改革没有取得根本性突破，污水治理的效果并不能让人民群众满意。

其次，人大常委会的审议意见书怎么落实、怎么问责、怎么追效，在实际工作中不好操作。人大讲问责，目前还没有一个明确的规定和制度，对于一些落实不力的问题无法启动相应的问责程序，更多的只是停留在口头上、建议上，往往是审议意见书落实多少、落实得好不好，更多取决于相关部门领导的认识水平和重视程度。有些时候是矛盾暴露了，问题提出来了，人大监督意见和建议也很好，最后是政府办理态度很好，但事没办了。

总之，人大监督工作要想抓出实效，归根结底是怎么推动政府行政运行方式改革，推动政府加强统筹的问题。

二、怎么解决人大监督工作“有效性”的问题

立法和监督是人大常委会的两项重要职权。党的十八届四中全会提出，发挥立法的引领和推动作用。这几年党中央以上率下，坚持一手抓改革、一手抓立法，在立法引领改革、推动改革、保障改革方面做了很多探索，形成了很多好的机制，并且不断地深化。中央政治局听取立法规划、立法工作中的重大问题、重要法规案和法规中的重要条款的汇报，并作出决定，成为常态。全国人大常委会党组主动就立法工作向中央请示汇报已经制度化、常态化。具体到北京市，市委一手抓改革、一手抓立法，改革工作与立法工作有机衔接，也已经制度化、常态化。

与此同时，在监督工作方面，如何发挥人民代表大会制度的优势，通过人大的监督工作，推动改革、服务改革、促进改革，甚至是倒逼改革，同时提高监督工作的质量和实效，我们也做了一些初步的尝试和探索。

（一）强化党委对人大监督工作的领导

近年来，北京市人大常委会坚持从人民代表大会制度的本质特征和内在优势出发，不断深化对监督工作性质和特点的认识。一是要立足于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度优势，来探讨人大监督工作的性质和特点。人大的监督，不能单纯地理解为人大监督“一府两院”，人大督、“一府两院”办，而是在党委的统一领导下，以人大依法行使国家权力为前提，人大与“一府两院”在统一工作目标基础上的监督。二是人大监督的核心不是简单地监督人，也不是简单地监督事，核心是O督国家权力的运行，核心是通过监督来推动政府行政运行方式的转变，推动司法机关正确行使司法权，使其适应全面深化改革的要求。