南京临时政府警察教育立法与中国近代警察教育法的转型

摘要：辛亥革命后建立的南京临时政府将制定新法与批判、沿用旧律相结合，仿效西方资产阶级国家主要的法律形式拟定和颁布了一系列警察教育法规，以期积极建设资产阶级警察教育法制体系。南京临时政府的警察教育立法实践在近代中国警察教育法制史上具有承前启后的重大意义，是中国警察教育法制近代化进程中的可贵探索与重要尝试。

关键词：中华民国南京临时政府；警政建设；警察教育法制

1911年爆发的辛亥革命了清王朝，结束了在中国延续两千多年的封建君主专制制度，建立了中华民国南京临时政府。作为中国历史上第一个资产阶级政权，为了捍卫资产阶级革命的成果，以孙中山为首的资产阶级革命派积极推行新警政，进行了一系列警察教育立法探索，尝试构建资产阶级的警察教育法律制度。虽然中华民国南京临时政府在中国历史上仅存在了3个月，但其警察教育立法实践在中国警察教育法律制度的发展史上具有重要地位。

一、南京临时政府时期教育改革及其立法

中华民国成立后，临时大总统孙中山在南京组建了中华民国临时政府，并于1912年1月9日成立中央教育部。著名教育家蔡元培作为第一任教育总长，立即着手进行资产阶级性质的教育改革与教育立法。

辛亥革命胜利后，南京临时政府取消清末学部，设置中央教育部，总管全国教育事务。教育部设总长和次长作为正副长官，设参事拟定法规文件。另有秘书掌管机要事务，视学掌视察学务，技正与技士掌技术事务。教育部内设三司一厅，即专门司（下设大学科、专门科、留学科）、普通司（下设师范科、中学科、小学科、实业科）、社会司（下设图书博物科、通俗科）和总务厅（下设统计科、会计科、文书科、庶务科、编审处），司（厅）长下属佥事，分掌各项事务；主事为助理。全部总编制不满百人。

临时政府时期，地方教育行政一时无暇顾及。各省或为都督府的教育科，或为省公署的教育司，总理全省教育事务。县教育行政仍沿用“劝学所”制。直到1917年9月，颁布《教育厅暂时条例》，各省始建独立的教育厅。下设三科：第一科主管会计、庶务、文牍、统计等事务，第二科主管普通教育和社会教育，第三科主管专门教育和留学教育。也可以只设两科，第三科的职能放在第二科。南京临时政府对地方教育行政则一时无暇顾及，各省或为都督府的教育科，或为省公署的教育司，总理全省教育事务；县教育行政仍沿用清朝“劝学所”制。

为了改革清末封建主义的学制与课程等，1912年1月19日，南京临时政府教育部颁布了《普通教育暂行办法》和《普通教育暂行课程之标准》，规定：改学堂名为学校，监督、堂长一律改称校长；“凡各种教科书，务合乎共和民国宗旨，清学部颁行之教科书，一律禁用”；民间通用之教科书，有尊崇清朝廷及旧时官制、军制等课的，由各书局自行修改；学校教员遇有教科书中不合共和宗旨，可随时删改；“废止旧时奖励（科举）出身”的做法，一律称该类学校的毕业生；增加自然科学、应用知识方面的课程；立即着手编写新教科书。这些措施在与封建教育彻底划清界限方面是相当有力度的，直接体现了辛亥革命的成果。这两个法令的颁布，巩固了资产阶级民主革命的教育成果，保证了民国初年普通教育的改革，促进了普通教育的发展。［１］

在整肃封建教育的同时，南京临时政府着手探究新的资产阶级教育宗旨。蔡元培于1912年2—4月，在《教育杂志》与《东方杂志》上发表了《对于新教育之意见》一文，指出：“忠君与共和政体不合，尊孔与信教自由相违。”对清末颁布的教育宗旨进行了批判。

此外，南京临时政府教育部以“启文明而速进化”为指导方针，于1912年3月2日致《禁用前清各书通告各省电文》于各省都督：“《大清会典》、《大清律例》、《皇朝掌故》、《国朝事实》及其他有碍民国精神科目，须一律废止；关于前清御批等书，一律禁用。”从而取缔了反映封建专制主义、灌输封建思想及与共和民主精神相背离的课程和教科书。同时，南京临时政府把社会教育看做“今日之急务”，明令各省筹办“共和宣讲社”，宣传革新事实，鼓励实业、尚武等社会新风尚，尤其重视公民的道德教育，促进了封建旧习的革除。

二、南京临时政府警察教育及立法

南京临时政府成立后，在建立中央警政管理机关的基础上，对地方警察机构进行了一定程度的改造，在其存在不到一百天的时间里，了一系列资产阶级民主主义性质的警察法令。鉴于清末警政极端腐败，南京临时政府决意加以整顿，认为：“民国成立，凡百待兴，欲将巩固其基础，必先修明内治。夫内治机关首重警政，欲求整顿，尤须以改良警学、养成警才为前提。”基于“巩固国基”和“修明内治”之出发点，南京临时政府确定了“现在整顿警政，先从改良警学入手”的教育方针，大力推行警察教育。［２］

南京临时政府建立了多层次的警察教育体制，且每个层次均各有其不同的要求和组织规程。

在中央，南京临时政府以清末江南巡警学堂为基础，于1912年2月14日由内务部组建了警务学校，颁发了《内务部警务学校章程》，“以养育警务人才为宗旨”。作为中央和省级警察机关培养警官的最高学府，该校由内务部警务局局长孙润宇兼任校长，归内务部直接领导。内务部警务学校附设巡警教练所，制颁了《内务部附设教练所章程》。与警务学校不同，教练所是为解决“巡警需人”的实际困难而开设的，培养的是一般警务人员；学员称学警，仿日本巡查教练所成法，每期两个月，每天授课七小时，并先于警务学校招生。［３］

由于这一时期政局动荡与局势复杂，南京临时政府难以对各光复省区地方警察教育作出统一规定，只要求它们参照《内务部警务学校章程》和《内务部附设教练所章程》相机筹办。据此，南京巡警总厅仿照清朝末年南京各区所设巡警补习所做法，于2月28日命令，要求各区成立与清末巡警补习所类似的巡警传习所，培训在职巡士。1912年4月1日，内务部专门颁发了《规定巡警学校及教练所章程咨各省都督文》，以规范统一地方警察教育。

应该指出的是，南京临时政府只存在三个月，对警察教育所作的上述规定并未完全付诸实施，有些警察教育法规虽然公布但还来不及实施，也有些警察教育法规只是刚制定的草案，还未正式讨论通过。但不可否认的是，南京临时政府对警察教育所进行的一系列立法活动，在一定程度上反映了资产阶级革命民主派在警察教育方面的进步要求，对于后来北洋政府和南京国民政府时期的警察教育制度建设具有积极的推进作用。

三、评价

综观南京临时政府的警政建设，可以清楚地看出，以孙中山为代表的资产阶级革命派十分重视警察法制建设并作出了巨大的努力。但是，由于中国民族资产阶级的妥协性和软弱性，其警政建设本身带有明显的历史的和阶级的局限性，致使南京临时政府无力采取有效措施打击各种反动势力的破坏，也没有来得及对清朝极端腐败的警察机构进行全面而认真的改造；另外，南京临时政府在警政建设上片面仿效欧美，一味地照搬西方的那一套，导致出现食洋不化的局面，脱离了中国实际。同时，由于南京临时政府组成十分复杂，总揽警政的中央内务部中革命党人居次要地位，且不少起义省区的政权（军政府和军政分府）也大多掌握在旧军阀和旧官僚手中，造成南京临时政府力莫能及，从而使孙中山的资产阶级民主主义性质的警察教育法令难以推行，为期3个月的南京临时政府的警政建设中途夭折。

但是，正如有学者评论：“不论是临时性的法规，还是未经正式通过的草案，或是虽经公布尚未来得及全面实施者，只要该法律法规的基本内容和立法指导思想，为当时所必需，对后世的立法工作具有一定借鉴意义，就应实事求是地予以肯定。哪怕当时只是提出某项立法任务，或者只是确定一些立法原则和初步构想尚未拿出具体方案，也应作为一个认识或准备阶段，在中国近代法制史上占有相应的地位。”［４］

在警察教育法制建设过程中，在其不到一百天的存在时间里，南京临时政府批判了清政府封建警察教育制度，废除了以忠君、尊孔、读经为中心的教育政策，废除了清朝学部颁布的含有封建专制内容的教科书，明确提出了革命警察教育思想；同时吸取了西方发达国家，尤其是美国警察教育立法的一些经验，并具有反封建精神，具有资产阶级性质，在一定程度上顺应了历史潮流。其中有些虽非单纯意义上的警察教育法规，却为这一时期的警察教育活动确定了基本准则，尽管当时它们不可能得到认真的、全面的贯彻执行，甚至不久即被以袁世凯为首的北洋政府所彻底撕毁，但其在中国近代警察教育史上所占的地位及其历史意义是不能抹杀的，它的理论与实践为后来中国警察教育法律制度的近代化奠定了良好的基础。由此可见，南京临时政府从根本上否定了以前封建性质的警察教育，代之以资产阶级民主主义性质的警察教育，其警察教育的内容、宗旨都发生了根本性的变化，是一次真正意义的资产阶级警察教育革命。南京临时政府警察教育立法标志着中国近代警察教育法的转型。

总而言之，在近代历史上，南京临时政府于社会转型时期在警察教育法制领域进行了一系列探索性与开创性的实践，尽管当时它们不可能得到全面而有效的贯彻执行，但其为中国警察教育法制的发展奠定了重要而不可或缺的基础，具有继往开来的伟大历史作用。

参考文献：

［1］柳卫民.中国警察教育立法研究［M］.武汉：武汉出版社，2006.

［2］韩延龙，苏亦工.中国近代警察史［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［3］柳卫民.警察教育若干问题研究［M］.武汉：武汉出版社，2007.

［4］严昌洪.《中华民国开国法制史》读后.法学家，1998，（4）.