加强政府会计信息披露监管的探索与思考

摘 要：近年来，会计秩序混乱及会计信息失真现象较为突出，这在一定程度上反映了我国政府在会计信息披露过程中的监管不足。那么政府在会计信息披露中的监管存在哪些不足，应当如何作为以更好地发挥作用，更好地维护市场秩序和社会公众利益。本文就此问题作了简要探讨。

关键词：政府；会计信息；监管

政府失灵和监管不足并存是我国上市公司会计信息披露中政府功能与角色扮演的一大特点。政府监管不足是指在应当由政府监管以修补会计市场失灵的领域，政府监管不到位或力度不够。政府的监管领域至少包括高质量会计准则与相关法规的制定、会计准则与相关法规执行的监督、财务信息失真法律责任的界定与追究等方面。面对这些问题，如何去加强改善，是有关行业界值得深入研究思考的问题。

一、政府在会计信息披露中的监管不足

（一）准则、法规执行的监督不力，缺乏效率

会计准则、财务法规作为制度，只是解决了“有法可依，的问题，其真正的约束力需要体现在有效地执行中。制度的执行体现为相关的法律制度安排以及各种实际的判例上。一个无法得到执行的制度，就不具有基本的约束力。就会计准则来说，世界各国会计发展的历史经验证明，低水平的会计准则与会计制度不可能产生高质量的财务信息，但在高质量的会计准则与会计制度环境中，同样也会存在财务信息失真问题。在我国市场缺乏效率的现阶段，执行机制的完善有赖于立法与司法的支持，即政府监管的深化。例如《股份有限公司会计制度》出台的改革政策基本上沿用了国际会计准则，因此这些改革政策本身无疑是高质量的，为什么移植到中国资本市场却没有产生预期效果呢？问题的关键在于：高质量的会计准则还需要有相应的执行支撑系统配套，才能产生高质量的财务信息，否则就可能适得其反；而高质量的执行支持系统本质上是法律法规执行的高效率，这有赖于政府监管效率。

（二）会计信息失真的法律责任界定不完善、责任追究力度不够

会计信息失真的法律责任界定模糊、责任弱化是政府监管不足的又一表现。近年来，随着与会计相关的法律法规体系的健全与完善，法律责任界定逐步明确，但是在法律条款和具体法律解释中对法律责任的界定有待完善，因为这将直接涉及责任追究。事实上，在司法实践中与会计信息虚假相关的案件的裁断最为棘手，其中一个重要原因就是法律责任界定的可操作性不强。例如《会计法》中没有涉及民事责任的内容；没有对会计信息真实、完整的定义做出立法解释。再如最高人民法院关于注册会计师免除法律责任的司法解释中，虽然列举了若干注册会计师可以免除责任的情况，如虚假审计报告是领导授意的，注册会计师可以免除相关责任，但是注册会计师怎样才能提供领导授意的证据呢？其提供证据难度之大使该种规定只有理论意义。与此同时，在追究虚假会计信息相关责任人的法律责任上，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。在现行的法律制度下，上市公司管理当局提供虚假会计信息的法律责任几乎近于零，除非事后该公司在股票市场上引起巨大反应，比如类似琼民源（0508）的市场舞弊行为。这种法律责任弱化状况，对那些后来者、特别是经营业绩不佳、需要上市“圈钱”的企业管理当局来说，其诱导效应是显著的，从而急剧恶化了会计市场的失灵程度。法律的完善与执行效率都属于政府对市场的监管领域，政府应当强化监管，以修正会计市场失灵。

二、政府在会计信息披露中监管的完善

（一）直接监管与间接监管相结合，并以间接监管为主

直接监管是指政府组织直接对有关单位进行监督检查；间接监管是指政府通过监督检查受托会计师事务所的执业质量，对委托单位财务会计信息的真实性、完整性施加影响。一般来说，直接监管权威性大、独立性强，但政府监管力量的不足和监管经费的制约往往导致监管面较窄，易于形成监管盲区和死角。间接监管以会计师事务所的监督、鉴证为基础，虽不直接与有关单位发生联系，但通过监督会计师事务所客观如实地发表审计意见，促使其公正执业。由于一家会计师事务所常常为多个客户提供服务，政府通过监管一家事务所，可以达到监管多个单位的目的，既提高了效率，又节约了成本，同时培植和促进了社会中介行业的发展，一举多得，利莫大焉。

（二）强制性监督处罚与渗透性职业道德教育相结合

会计人员是单位会计资料的处置者和会计信息的生产者，注册会计师是审计工作底稿的编制者和审计意见的发表者，他们道德水准的高低，对会计信息的真实、完整，审计意见的客观、公允具有重要影响。在现实生活中，尽管会计人员、注册会计师丧失原则、不讲诚信、弄虚作假的成因比较复杂，但其中重要的一条仍是法制观念淡薄，个人及小团体利益作祟。因此，在强调运用硬性法律武器约束会计执业行为、制裁会计违法行为的同时，要通过注重实效、形式多样的继续教育、职业教育等从思想上武装他们的头脑，使“诚信为本、操守为重、坚持准则、不做假账”成为每一个会计职业人员的基本理念和自觉行动。

（三）强化外部监管与完善内部控制制度和企业法人治理结构相结合

政府会计监管不是目的，而是手段。在监管的同时，也要增强服务意识，提高服务水平，拓宽服务领域，以更好的服务缓减监管压力，提高监管成效。2001年6月颁布的《内部会计控制规范――基本规范（试行）》对各单位保护资产的安全完整、保证会计信息的真实可靠等具有积极推动和促进作用。此外，要吸取安然、世界通信等案例中暴露出来的独立董事不独立、公司高层管理人员、、重短期行为轻长远发展等教训，研究解决我国在建立现代企业制度、完善公司治理结构中所遇到的类似问题和制度缺陷。因此，政府尤其是各级财政部门应当利用接触面广、综合性强的优势，在推动完善公司治理结构和内部控制制度中发挥更大作用，为促进政府会计监管、形成内外监督合力开辟新的有效渠道。

（四）强化政府监管与培育成熟的市场纠错机制相结合

不能否认，政府监管具有一定的滞后性，指望通过政府监管防范、杜绝市场经济发展中的所有会计造假问题不尽现实。但是，政府应当在谋求多方共同治理会计造假和财务欺诈中发挥建设性作用，通过多种形式引导、鼓励市场各方参与者揭露虚假与舞弊，在用“看得见的手”威慑、制裁违法乱纪者的同时，通过“看不见的手”实施双重甚至毁灭性的打击，共同维护市场秩序和社会公众利益。

参考文献：

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