我国政治与行政关系探析

当人们谈到政治与行政二分时，首先想到的会是托马斯・伍德罗・威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)，因为他于1887年在美国《政治科学季刊》上发表《行政学研究》，首先并且正式地提出了政治与行政二分。然后可能会想到马克斯・韦伯(Max Weber)，因为韦伯在20世纪早期提出了现代官僚制，奠定了现代组织理论的基础，并且他于1918年在慕尼黑大学所做的“政治：一种职业”的著名演说中曾对政治与行政的区分作过经典性的判定。但他们都没有对政治与行政二分进行全面和系统的阐释，弗兰克・古德诺(Fank I・Goodnow)是第一个将公共行政学从政治学中分离出来的人。他所提出的政治与行政二分法的理论不仅对公共行政学的系统研究具有极其重要的作用，而且也对各国处理政治与行政的关系提供了一种借鉴。

一、古德诺的政治行政二分理论

弗兰克・古德诺于1900年出版了经典性著作――《政治与行政》。在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证，从而构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。其要旨是：

1、政治与行政必须分开。古德诺在《政治与行政》一书的开始便说，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能；在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。这句话可谓道出了二分理论的核心和前提。政府的政治功能存在于政府表达国家意志所必需的活动中，行政功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中。因此，虽然在不同政体的政府中，这两种功能的划分程度不同，但它们之间的区分却是必然的。

2、政治与行政的分开是相对的。古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又指出政治与行政是无法严格区分开来的，它们的分开是相对的，不是绝对的。他认为，“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”“尽管政府的这两种功能(政治和行政)的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。

3、政治功能与行政功能相互协调。占德诺认为，“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”而为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”这也就证明古德诺认识到实际的政治需要使政治功能与行政功能分离的想法很难实现，之后他又重点探讨了如何实现这种协调。他认为要实现这种协调，政治必须对行政进行适度的控制，由此他提出了两种模式，一种是体制内控制，另一种是体制外控制，而美国和英国则分属于前后两种。只有这样，真正的民主政府和有效的行政管理才能成为现实。

4、行政功能具有可分性。古德诺在强调了政治与行政必分的事实后，又进一步指出行政功能具有可分性。他认为。“行政既是司法的，又是政府的……非立法的机关的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”由此可见，古德诺把行政的功能分为了两大类，一类是司法行政，另一类是政府行政。在政府行政里，古德诺又进行了划分，一种是准司法功能，它存在于司法行政和政府行政的分界线上，由在一些政府体制中从事司法行政工作的官员承担其主要任务。第二种是执行功能，这种功能是由那些具有主要行政特征的官员来执行和完成，它体现了行政活动的主要特点――执行性。在这里，古德诺又把执行功能分为上层决策的行政功能和具体操作的行政功能，这种区分使政治与行政分开在实践中得到真正的落实。第三种是搜集事实和情报的功能，“为了使政府的日常工作能进行下去，政府组织必须掌握所需的广泛的资料信息和各种知识。这种信息不仅为政府所使用，也供学者私人所使用。在许多情况下，这些信息必定为某个常设性的政府机关所掌握。”

二、古德诺的政治与行政二分理论对我国政治与行政关系的一些启示

在谈到古德诺的政治与行政二分理论对我国政治与行政关系的启示时，必须首先明确我国能不能实现真正意义上的政治与行政二分，如果能二分，应该怎样借鉴?借鉴的尺度和范围有多大?反之若不能二分，则应该怎样借鉴?怎样分析我国的政治与行政不可分的现实。要回答这些问题，我们需要了解国内有关学者对这个问题的判断和认识。我国学者李习彬认为，“无论是从三层设计理论视角还是从三元整合理论视角分析，我国由宪法表述的政体，都与‘政治与行政二分’架构下的现代民主政治体制完全相同。”并且他进一步提出，“以‘政治与行政二分’的政体框架为基础，执政党和国家公共权力都由明确划分、独立运作的两个系统――政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制――政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重‘政治与行政二分’、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。”但是张康之却不这样认为，“在我们看来，中国的情况是不能够简单地套用政治与行政二分原则的，尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相似，而实际上它们之间是完全不同的。”按照这样的说法，李习彬提出的这种超越古德诺政治与行政二分的“混合双轨制”(暂且这样称呼)是站不住脚的。因为尽管政治系统和行政系统各自拥有不同的基础，但始终无法摆脱党政结构不能分离的特点，也就建构不起以“政治与行政二分”为基础的政体框架，毕竟“党政分开所反映的是政治与行政

的功能性分化，而政治与行政二分所要求的是政治与行政的结构性分离。”张康之则更加注重“对行政体系的价值结构的研究，并把研究成果运用于行政体系的设计上，”这样“就会较好地解决公平与效率的矛盾，从而把人类行政的发展推进到一个新的历史阶段。”中山大学行政管理研究中心主任马骏则提出，“中国公共行政的一个最大特点就是，政治与行政是水融、无法区分的。忽略了政治维度的中国公共行政学研究，根本无法真正理解与政治密不可分、浑然一体的公共行政现实。”很明显，后两位学者都认为我国的政治与行政不能实现二分，笔者完全认同这一共识。那么这就意味着我国在实行共产党领导的多党合作制的国情下，不应该也不能够简单地套用政治与行政二分理论，应该有选择性和针对性地加以研究和借鉴。

1、应该大力发挥政府行政的功能。古德诺的政治与行政二分理论有利于维护我国行政机关的相对独立性。有利于发挥行政功能的多样性作用。古德诺提到的政治与行政是两个不同的概念和形式，明确行政权力的相对独立性，可以让我们尽可能避免党政不分的状况，在其职能分开上大有作为。在行政功能的作用发挥上，必须坚持政府行政的执行功能的主导地位，同时做好司法行政的工作，把行政功能做实做强，突出行政机关的相对独立性。例如，我们可以运用韦伯的工具理性精神，大力加强法律制度建设，打造法治政府，利用规章制度来规范和约束各自权限。做到党委不越权行使，行政不胡乱作为，彻底杜绝人治和“一言堂”现象。

2、应该大力发展现代公务员制度。从政治与行政二分的产生背景以及之后的发展来看，行政的发展正是通过现代公务员制度的确立才真正成为一个“独立的技术性”领域。西方各国的公务员制度都将公务员分为两大类：政务公务员和事务类公务员。前者经选举和政治任命产生，有严格任期，负责政策制定；而后者则经公开考试录用，职务常任，对政策提出建议和负责执行。这样。西方国家的公务员制度在制度架构上就形成了党派政治和选举控制的政客(政治角色)与建立在等级制基础上的不受选民和党派政治控制的文官(行政角色)之间的明确界线。当文官制度建立起来之后，其“价值中立”原则使其具有行政高效率，以往的政党分赃制所显露的弊端被很好地克服，这就形成了行政独立的最原始的动力。当然，在我国，我们不可能像多党政治制度那样形成政治与行政的结构性分离，也不可能建立类似西方保持“价值中立”的文官制度，但是建立健全现代公务员制度应该是我们提高行政效率，发展民主政治的重要途径，其意义毋庸置疑。

三、用“一分为三”的新视角分析我国政治与行政两者之间的平衡关系

针对我国政治与行政不可分的现实。我们可以转换一下视角，用一种有效整合的思维方式，即“一分为三”的哲学思路来对此进行研究和解读。国内对“一分为三”研究较早的是江西省社会科学院研究员坚毅。所谓“一分为三”，就是指任何一个事物的内部都包含着三个部分(或日三个方面)。它们可分别叫做正项、中项和反项，其中正项和反项是两个相反的对立面，而中项则是两个对立面之间的中介，故人们称这种观察和分析事物的方法为“一分为三”。“一分为三”论的特点是立体思维。并且“一分为三”命题，还包括“合三为一”、“三位一体”、“三分法”、“三点论”、“三重性”、“鼎立统一”、立体思维、三维综合观。同时坚毅还认为，“一分为二”、“一分为三”、“一分为多”同属于唯物辩证法，不过“一分为三”是核心。“一分为二”是“一分为三”的简化，“一分为多”是“一分为三”的延伸，“一分为二”可以发展为“一分为三”，“一分为多”可以归结为“一分为三”。从本质上讲，“一分为三”强调的是一种调和整合的思维，就是要在将事物区分为左与右或A与B两个方面的基础上，进一步在二者之间寻求那个平衡二者又超越二者的“中”，从而将事物左、中、右或A、中、B一分为三，并赋予“中”以协调、统领其余二者的突出地位。

正如欧文・E・休斯所言，“行政从政治中分离，在发达国家已经取得了多年的成功，但在发展中国家，由于政治系统不发达，这些原则不能达到预期的目的。只有当政治与行政系统达到某种平衡状态时，威尔逊的药方才会发挥作用。”对于我国的政治与行政而言，西方国家在新公共管理阶段出现的政治与行政二者“相互交织不可分割”的关系对我们既是一种示范，也是一种压力。一方面，我国目前的行政管理仍处于管理行政的阶段，而西方国家新公共管理运动的兴起，已经是在建立一个以服务精神和服务原则为基础的后工业社会的服务型治理模式，政治与行政的分离重新走向融合；另一方面，在我国的行政系统中，官僚制不是太多，而是太少，由于“官僚制”不足导致行政系统中的诸多负面效应凸显，行政无法成为一个高效运行的领域。这种矛盾让我们看到了在政治与行政之间寻求平衡状态的重要性。因此，按照“一分为三”的视角来进行分析，我国政治与行政之间的平衡关系应该具体表现为以下四个特征：

首先，我国政治与行政应该无偏无颇。所谓无偏无颇就是强调政治与行政双方的互相节制，不要左，也不要右；不要过之，也不要不及，从而达到“中和”的状态。众所周知，我国实行的是中国共产党领导的多党合作制，这与西方国家的多党政治制度是完全不同的。一方面，如果严格按照威尔逊和古德诺所提出的政治与行政二分理论，我国要实行真正意义上的党(政治)政(行政)分开，是不可能的。但从另一方面来看，如果我们不实行党政职能上的分开，国家意志的体现和执行完全都由党独自承担，完全抛开政府，这也是不可能的。这就要求我们在把党与政府职能分开的同时，保持党和政府在结构上的统一并坚持党的领导，这样就做到了无偏无颇、主次分明，从而达到了中和的状态。

其次，我国政治与行政应该和谐并进。事实上，从古德诺在《政治与行政》一书中的相关论述来看，他提到的政治与行政二分并不是绝对的，而是相对的；不是彼此冲突，而是相互协调。对我国而言，坚持党的领导，主要是为了维护政治过程甚至全部公共管理过程的统一性；坚持行政的相对独立性，是为了有利于行政机关在对社会实行有效管理的过程中选择正确的行为策略，以便更好地发挥其社会治理功能。二者互相对立，又互相补充，达到相辅相成、和谐并进的状态。

再次，我国政治与行政应该良性互动。在这里，政治为A一端，属于国家意志的表达，是基本的；行政为B一端，属于国家意志的执行，是辅助的。如果只有A或总是A，就是同一。只有以B辅A，即以行政职能辅助政治职能执行各项法律政策，即A而B，才能济A之不足，从而达到和。在我国，社会主义的行政管理要建设和发展的应该是一种全新的“服务行政”的类型。政府的各项管理工作不仅要服从于政治要求和制度约束，而且也应当是服务于人民大众。所以，我国的政治与行政体现的应是一种良性互动的双边关系。

最后，我国政治与行政应该相互贯通。如果从学科的角度上来讲，一般以为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以从渊源上来看，行政管理学是政治学的分支科学。就其关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则信赖于行政学充实它的内涵”。由此可见，在我国，政治与行政是相互联系、相互贯通的。我们在谈政治时，不可能不涉及行政的内容，在执行行政时也不可能不顾及政治的思想，只有做到A中有B，B中含A，两者相互贯通，才能更好的发挥我国政治与行政的作用。要注意到的是，在我国政治与行政系统之间寻求“中和”的平衡状态，并不是要让行政系统成为政治系统的附庸，行政功能成为政治功能的嫁接，行政无所作为。就具体的分和关系来讲，我国政治与行政应该在工作职责上分，在思想目标上合；在执行权限上分，在决策目的上合；在制度机构上分，在效率关系上合。也就是说，政治与行政作为国家的两种功能，是同一过程的不同环节，二者只有呈现无偏无颇、和谐并进、良性互动、相互贯通的关系才能形成有效整合的格局，有效整合才能产生1+1＞2的整体功能，促进国家、社会的稳定有序和经济的健康发展。

当然，政治行政二分法也同样具有历史局限性。随着时代的进步，政治与行政的关系是动态变化着的，在实践中如何处理好二者的关系是一道难题。对于我国的现实情况而言，用一种新思维和新视角对我国政治与行政进行有效的整合，是一项非常重要的工作。古德诺的理论，具有特定的应用限度。它产生于多党政治的特殊环境，严格意义上讲，只有在将政治与行政进行结构性分离的条件下才有价值意义，尤其是当我们把这一理论放在我国政治与行政的实践中考察时，更不能移花接木、东施效颦。