我国行政强制现状研究

摘 要：自1988年国务院启动《行政强制执行条例》的起草开始，到2011年十一届全国人大常委会第21次会议通过《中华人民共和国行政强制法》，历时24年最终出台了这部行政强制法。可以说行政强制法的制定经历了漫长的立法历程。这部法律为何制定如此之难、它的制定有着何种意义、还存在哪些不足，我们将予以详细介绍。

关键词：行政强制权；行政强制制度；行政强制法

一、行政强制概述

（一）行政强制的定义

关于什么是行政强制，我国理论界基本上形成了统一的观点，并体现在《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）中。

《行政强制法》第2条："本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。""行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。"

（二）行政强制立法历程缓慢的原因

在中国处于转型期的这段时间里，迫切需要这样一部法律，但是它却迟迟不能通过，在其背后究竟有着什么样的原因。我们认为行政强制法之所以经历如此长的立法历程，大致有以下几个原因：

1、该法涉及到公权力与私权利的平衡，涉及特定相对人权益与社会公众的权益的平衡，这种平衡很难把握，必须谨慎对待。

2、该法涉及行政机关与司法机关的权力配置的重构，各方在立法过程弈不断。

3、该法旨在加强对行政强制权的限制，这必然影响有关执法者的利益，从而会遇到各种各样的阻力。

4、理论界和实务界对该法涉及的重大问题依然存在着不同的观点，争议较多。如：行政强制设定权应如何配置、行政强制实施体制应如何设计、行政强制及其程序应遵循什么原则等。

二、制定行政强制法的意义

行政强制法的长期缺失，乱用、滥用公权力现象时有发生，激化了大量的社会矛盾，主要表现在强制拆迁问题上。构建和谐社会，规范行政强制行为，化解"官民"矛盾已成为一个迫切需要解决的问题。制定一部完善的行政强制法，对于政府机关的依法行政有重要的意义。

（一）充分保障了人权和公民的合法权益

1、不得突袭拆迁，不得断水断电

有些网民习惯把"行政强制法"称作"行政强拆法"，这显然是对行政强制法的误解。但是这一误解也可以说是政府一手造成的，在拆迁问题上，有的地方曾经为了拆迁，无所不用其极，侵犯人权的现象时有发生，导致网民们怨声载道。行政强制法在拆迁问题上，对于保护人权方面有着跨时代的意义。对于这些报复性手段进行禁止，能有效地阻止野蛮拆迁，充分保障人权。

2、逾期加处的滞纳金不能超过本金

设定滞纳金的目的不是对义务主体进行处罚，而是通过罚缴一定数额的金钱，促使义务主体履行其应履行的义务。因此，"天价"滞纳金不但违背了其设定的初衷，而且违反了比例原则。行政强制法明确否定了天价滞纳金的同时，还设定了催告制度。催告制度对于防止天价滞纳金的发生也有着重要意义。因为之前发生的天价滞纳金，几乎都是在公民茫然不知的情况下，像滚雪球一样慢慢长大的。

（二）规范了行政强制行为

1、规范了行政强制设定权

（1）我国法治建设要求"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"，要想规范好行政机关的行政行为，就必须从源头做起。这个源头就是行政强制的设定权，行政强制法中对于行政强制的设定权做了明确的配置，从法律上规范了乱设行政强制和滥用行政强制的现象。

在以往的行政案件中，政府机关常以红头文件等形式设定所谓的行政强制措施，而法院在裁判中也予以采用，不仅造成了行政强制行为的混乱，同时也造成了法律适用上的混乱。行政强制法对于行政强制设定权的规范，有效地治理了乱的源头，对于行政强制实践起着不可磨灭的作用。

2、规范了行政机关及其工作人员的执法行为

行政强制法对于行政机关及其工作人员的执法做了一些规定，不仅有否定性的限制，也有肯定性的授权。

（1）明确行政强制措施不得委托。以往所谓的行政执法活动，经常政府机关把行政强制权委托给其他组织实施，导致野蛮执法、暴力执法现象层出不穷。行政强制法中规定，行政强制措施不得委托，明确否定了这一造成众多社会矛盾的委托执法形式，有一定的进步意义。

（2）城管行使强制权有法可依

城市管理的权限博弈，也是《行政强制法》久审不决的原因之一。考虑到城市管理难度大、成本高等情况，行政强制法规定：依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。这一规定，确立了城管行使强制权的法律地位。

（三）完善了社会主义法律体系

伴随着《行政强制法》的通过，标志着作为我国行政法领域的三辆马车（行政许可法、行政处罚法、行政强制法）终于初步完备了。我国行政法领域的立法一直以来都是比较缓慢的，不仅未能制定统一的行政程序法典，而且部分领域甚至连基本规范都缺失。《行政强制法》的出台，为以后制定统一的行政程序法典奠定了坚实的基础，我国在完善社会主义法律体系的道路上迈出了坚实的一步。

三、行政强制立法中的几个问题

（一）行政强制执行程序不合理

行政强制法对于执行问题，依然是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的局面。申请法院执行，可以说是在程序上又为行政强制执行多了一道审查程序，在理论上，这有利于减少行政强制执行的错误，提高行政效率。以申请法院强制执行为主，以行政主体自行强制执行为辅的制度虽然在理论上看似有许多优点，但是同时也存在着不少的弊端。

1、在实践中，经常许多应该及时执行的事项，由于法院还要进行一次审核，难免在时间上有所拖延；甚至有的法院久拖不办，严重降低了行政效率。

2、将行政主体的执行职能与它的其他职能相割裂，虽然可以起到控权和限权的作用，但是却破坏了行政职能的整体性和连续性。

3、行政主体容易形成惰性。我国行政主体自行强制执行的前提是必须要有法律法规的授权。如果行政主体没有法律法规的授权，那么它必须申请人民法院强制执行。行政机关为了免责或怕麻烦，有可能将本来可以自行执行的事项统统申请人民法院执行，这不但不能充分发挥行政机关的行政管理职能，而且增加了人民法院的负担，降低行政效率，最容易形成行政机关和人民法院之向相互推诱的现象，将执行事项搁置。

4、这些将大量行政决定申请到法院审查执行，既增加了法院负担又与法院居中裁判的地位不相符，造成了行政职能和司法职能的混淆，弱化了人民法院得审判职能。

（二）不利于提高行政机关执法效率。

该法在强制执行权设置上仍然沿袭原有的法律规定和原来的管理职能及模式。这样使行政管理机关在新法实施后墨守成规，不利于达到及时高效的行政管理目的，容易引起行政机关以缺乏行政强制执行为借口放纵违法行为的发生，在该法实施后不会对行政机关的强制执行带来根本变化，发挥不出新法对社会管理带来的作用。

（三）紧急状态下相关机制规定不健全

紧急状态下行政机关行使行政强制权也是行政强制权的一种，应受《行政强制法》的调整。虽然该法第三条也规定了发生自然灾害、事故灾害、公共卫生事件或社会安全事件采取的紧急措施或临时措施依照单行法律、法规执行。但我国在一些单行法律、法规中涉及紧急状态下公权力的行政行为的规定过于笼统，在这部专门规范行政强制行政行为的法律中应对该强制行为的执行、监督和行政赔偿予以规范。

参考文献：

［1］姜明安.行政强制法立法若干争议之我见.北京大学学报.2010年版.

作者简介：祝干干（1988--），男，安徽宿州人，安徽大学法学院2011级宪法学于行政法学研究生。