我国导游回扣问题对策研究

在游客旅游活动中，导游人员收受或私拿回扣，诱导、蒙骗或强迫旅游者消费以谋取高额的回扣已经成为旅游行业一个公开的行为或秘密。本文首先阐述了当前我国对导游回扣问题的法律规范依据，然后就导游回扣的原因进行了分析，简要阐述了导游回扣的危害，并提出了解决此类问题的方法。

一、导游回扣问题的法律和规范的依据

我国的旅游立法和行业规范对于旅游者的权益进行了详尽的规定，也为导游购物回扣问题的解决提供了有效的法律和法规支持。1995年12月颁布，1996年6月1日实施的《导游服务质量》和由国家旅游局1997月3月13日公布，1997年7月1日实施的《旅行社国内旅游服务质量要求》从国家标准和行业标准两个层面规定了旅游者所享有的8种基本权益。1999年10月1日起施行的《导游人员管理条例》第二十三条规定：导游人员进行导游活动中，采取欺骗、胁迫旅游消费者或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费的，由旅游行政部门责令改正，并处1000元以上3万元以下的罚款；有违法所得的，并没收非法所得；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告；对委派该导游人员的旅行社给予警告直至责令停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

2002年1月1日颁布实施的《导游人员管理实施办法》不仅针对导游人员的作业规范进行了明确的框定，而且还进一步确立了“导游服务记分制”和“IC卡管理制”。在第16条第二款别规定：“向旅游者兜售物品或者购买旅游者物品”的行为将一次性扣6分，在全行业进行“通报批评”。针对导游人员的管理模式，2005年7月3日颁布的《导游人员等级考核评定管理办法》（试行）第8条规定：导游等级的评定要按照“申请、受理、考核评定、告知和发证”的程序进行。第9条还规定了导游人员积极参加业务技能大赛及其与等级评定的挂钩办法。

二、导游回扣形成的原因

（一）旅行社企业恶性价格竞争

近些年来旅行社数量急剧扩张，在竞争的压力和利益的驱使下，许多旅行社企业仅以“顾客导向”为主，而忽视“成本导向”，竟相削价来销售产品，销售价与采购价之间的差异微乎其微，甚至出现“零团费”和“负团费”。旅行社企业组团利润的偏低和恶性低价竞争使得导游人员不能专心带团，不得不把很大一部分精力放在引导游客购物上。这样一来，导游保证了他们的个人收入，旅行社也从中赚回其超低成本接团所付出的代价。高额回扣作为对零团费甚至负团费的一种补偿，使旅行社能够投入到新一轮的削价竞争，逐渐形成恶性循环。

（二）现行的导游薪金制度不合理

导游是一种要较高付出的职业，然而工资福利待遇却很低。许多旅行社为了节约成本不但不发给导游人员工资，而且还要求他们向旅行社交纳上千元的押金和带团“人头费”等等。导游人员通过正常渠道无法获得应得的收入，于是在旅行社企业默认甚至怂恿下，靠拿回扣来取得自己必需的收入。

（三）旅游产品供给市场运作不规范

旅游景区景点盲目过度地随意性开发、旅游酒店数量规模的急剧膨胀、娱乐场所和旅游商品缺乏鲜明的地方特色和民族特色等为导游回扣提供了“肥沃”的土壤。旅游产品供给单位提供的产品与旅游需求市场严重脱节，对游客没有吸引力。而旅游供给市场的淡旺季又十分明显，旅游产品供给单位的生存十分困难，只有靠给司陪人员高额回扣这种饮鸩止渴的办法来吸引游客，获得继续生存的机会。

（四）旅游者的消费心理不成熟

由于我国目前的旅游市场刚刚开始繁荣，绝大部分旅游者的消费心理不成熟，一味追求低价旅游团，所以正常市场价格的旅游团反而没有游客愿意参加，“负团费”、“零团费”的旅游团却是人满为患，而旅行社也不可能免费组织游客进行游览，于是导游回扣就应运而生，成为旅行社填补旅游利润的重要来源。

（五）导游准入门槛低，教育管理跟不上

随着旅游业迅速发展，近年来导游队伍规模迅速膨胀，而管理工作，特别是社会闲散导游人员的经常性管理工作相对滞后，跟不上发展，出现了管理教育的“空白地带”，加上部分导游员自身素质不高，受市场经济负面作用的影响较深，过分地追求个人利益使然。

三、导游回扣现象的危害

（一）损害了旅游者的知情权

旅游者是一类特殊的消费者，像普通消费者一样依法享有知情权。导游为了取得回扣而擅自增加项目，或者用其他非正常手段让旅

游者同意增加项目，大多是信息不公开的项目，或者事先不征得旅游者的同意，这些都极大地损害了旅游者的知情权，也有许多导游为了空出购物时间，加快游览节奏，减少讲解内容，不回答旅游者提出的问题，使旅游活动缩水却又让旅游者无法投诉。

（二）损害了游客应得的正当利益

按照等价交换的原则，游客消费多少就应当得到相应的服务，但司陪人员从游客消费金中拿走一部分作为“回扣”，旅游企业只能向游客提供扣除“回扣”之后的那部分服务，游客的合法权益受到了侵害，影响了人们随团出游的积极性，阻碍旅游业的发展。

（三）有损导游的职业形象

导游素有“民间大使”的别称，有的国家甚至称导游是祖国的一面镜子，是一国一地的形象代表。虽然导游工作涉及的行、住、食、游、购、娱中包括购一项，但导游在其中起的是翻译与辅导作用，以帮助旅游者更好地完成购物活动，解答各种问题，介绍有民族特色的纪念品，而不应是与商家联合起来坑骗旅游者。导游变成导购，是对导游形象的极大损害。

（四）进一步加剧旅游产品供给企业的恶性竞争

旅游产品供给企业开展市场竞争，应该是服务、质量的竞争。而“回扣”问题的存在，使竞争变了味；谁给回扣多，司陪人员就带领游客到谁那里去消费，否则就没有市场，没有利润。因此，旅游产品

供给企业争相给司陪人员高额回扣，与司陪人员建立稳固的利益链条。这是对公平竞争的一种有力讽刺，对整个行业的形象是极大的损害，严重扰乱了旅游市场秩序，甚至影响整个行业的健康发展。

四、解决导游回扣与小费问题的对策

（一）用法律规范导游人员的职业行为

对于导游人员私拿回扣、索要小费的行为首先应该依法管理。健全我国旅游法制和加强对导游人员的行政监管主要应从以下几个方面着手：（1）根据消费者权益保护法和合同法的有关条款，健全旅游者权益保护法律制度，进一步明确旅游过程中各行为主体的法律权利义务。（2）完善导游人员计分管理制度和年审管理制度，加强对导游人员的动态管理。（3）加强旅游行政执法的力度，完善导游人员违法行为的责任追究措施，建立诸如旅游投诉责任追究制度、导游人员业绩考核公告制度等，充分发挥舆论监督作用。（4）加强对旅游企业的管理，对回扣的主要来源进行控制。

（二）建立合理的导游报酬机制

导游私拿回扣和索要小费问题根源于旅行社和导游之间的利益分配关系的扭曲，解决这一问题的关键是要建立合理合法的导游报酬机制，从法律角度看，向人支付费是被人的法定义务。因此，首先，国家应该加强旅游法制建设，进一步明确旅行社建立合理导游报酬机制的法定职责。其次，应切实加强旅游行政监管的力度，严格按照现行的旅游法规的规定，对未建立合法、公开导游报酬机制，致使导游人员私拿回扣的旅行社坚决予以行政处罚。第三，建立和健全旅行社公开、合理的导游报酬激励机制。一方面旅行社确定导游报酬时，要将不同级别的导游报酬分开来，鼓励导游人员不断提高自身素质技能；另一方面要实现以服务质量为导向的薪酬制度，让优质服务得到高额报酬。

（三）实现旅行社本身收入结构的调整

作为旅游中间商，旅行社是沟通旅游产品生产者与消费者的重要流通环节，是通过提供中间商服务获取收益的企业。为了保证这种中介费用或佣金的合法性，旅行社对待旅游者购物要像对待其他旅游产品一样，毕竟旅游过程包括了行、游、住、食、购、娱六个部分，旅行社对于其中任何一个部分的旅游供应企业而言，都是旅游供应企业与旅游者的中介。旅行社要采取一切方法把购物这一环节与住宿、交通等环节同样对待，就像导游不能擅自选择饭店一样，导游同样也不能擅自选择购物商店；旅游团的购物佣金应该像旅行社的其他佣金一样统一纳入旅行社的利润，最终在导游的工资中体现。

（四）引导旅游消费者理智消费

要教育广大消费者逐步理解并接受服务资源的价格双轨制：基本服务对应标准报酬，迅捷服务（或额外服务）对应小费，要想在旅途中获得优质满意的服务，只能是高价格，即所谓优质优价。这也对旅行社提出了新的要求：第一，推出档次不等的旅游线路，提供内容不同的服务项目；其次，不妨借助媒体，通过策划大型活动，让旅游者感觉到小费和优质服务之间所存在的一定的因果关系，引导旅游者正确认识小费文明，为自己所得到的热情服务以小费的形式和导游人员进行交换。

（作者单位：江西科技师范大学）