我国综合运输管理体制问题研究及改革设想

摘 要：本文从综合运输的重要性出发，提出改革管理体制的重要性，分析了综合运输管理体制的现状以及问题，结合国外经验，提出了完善我国综合运输管理体制的相关建议。

关键词：综合运输，管理体制，交通运输，改革

一、 引言

综合运输是依据一定的技术经济标准和组织管理机制，由各种运输方式构成的技术先进、网络布局和结构合理的运输体系，重点在于研究综合发展和利用铁路、公路、水运、管道和航空等各种运输方式，以逐步形成和不断完善一个技术先进、网路布局和运输结构合理的交通运输体系。便利、快捷的交通条件加快了城市人流、物流、资金流和信息流向周边地区的扩散，加强了城乡之间的文化、经济交流，推动城市和周边区域经济的发展，带动城镇化进程，有效地转移农村人口，加快农业、农村现代化进程。综合运输着重与协调运输上面各个环节，使之得到更有效率的发展。

改革开放以来，我国交通运输业取得了快速发展。然而在其快速发展的同时，也逐渐暴露出一些问题，例如铁路发展与体制改革滞后、大城市交通拥堵问题日益严重、一些地区和部门的运输建设缺少合理规划、可利用资源与环境压力越来越大、运输市场秩序与法制建设未能满足要求等，特别是综合性运输政策的调整和综合性运输规划的制定缺少相应的责任主体，已经影响到我国运输业下一步的健康发展，并将进而对国民经济和社会生活产生不利影响。

二、 国内综合运输管理体制发展

交通运输管理体制直接影响到交通运输活动中所涉及的各种复杂关系，是保证交通运输和经济社会协调发展的关键性因素。建国以来，我国交通运输管理体制历经数次改革，交通运输管理体制也发生了两个显著的转变，一是政府管理手段由直接的行政管理向间接的市场调节转变；二是由政府直接投资和经营向以企业为主体转变。但是，从管理体制的基本模式来说，始终轮回于"直线制模式"（条条）、"职能制模式"（块块）及"直线职能制模式"（条块）之间；就其客观原因而言，管理体制中的矛盾被掩盖，潜在的危机没有显现。因此，理清我国交通运输业管理体制的种种弊端，对于我国交通运输业体制改革尤为重要。

三、 我国现行综合运输管理体制存在的主要问题

由于长期实行分散式管理，目前我国综合运输管理体制存在着以下问题：

1、缺乏综合管理部门，综合运输优势难以发挥

我国对各种运输方式实行的是长期分散管理，没有一个统筹管理各种运输方式的综合管理部门，而铁路、公路、水运、民航等各种运输方式各有自己的比较优势，相互衔接协作才能发挥综合运输的优势。这种协作可以通过企业从事多种运输业务或从事不同运输业务企业之间的相互合作来实现，但是各种运输方式的长期分散管理割裂了各种运输企业之间的协作关系，阻碍了综合运输体系的发展。

2、机构重叠，管理成本大

我国按各运输方式不仅在中央和各地方政府分别设立了运输主管部门，而且一种运输方式还有两三个部门管理。例如公路运输，公安部还设置了一个交通管理局，负责道路交通安全和车辆牌证及驾驶员执照等管理。由于机构设置过多，管理人员也越来越多。在建设部撤销之前，城市公交和一部分出租车归城建部门管理，人员经费、办公用房、车辆等执勤装备，经济开支很大。如果建立综合运输管理体制，机构和人员编制可以减少很多，为政府节约一大笔开支。由于机构重叠，职责交叉，矛盾重重，致使政出多门，权利制衡，效率低下的现象十分突出。同时，由于管理机构、人员过多，经费不足，就到处罚款，"三乱"屡禁不止，加重了广大经营者的负担。

3、政企不分的情形仍然存在

交通部、民航总局等部门在过去的几年中先后开展了管理体制改革，进行政企分开，取得很好的成效。铁路行业的管理依然政企不分，铁道部除履行其行业管理职能外，还直接管理其直属的企事业单位，政府职能和企业职能混合，难以保证行业管理的公平、公开和公正，容易形成垄断经营；同时政企不分还容易造成权力利益化，导致机构臃肿，层次繁多。这给铁路的发展和改革带来了巨大的制度障碍，也是近年来铁路发展相对滞后的重要制约因素。

四、综合运输管理体系改革设想

综合运输管理体制改革是一项极其复杂的系统工程，既要态度坚决，果断决策，又要反复论证，稳步实施；既要参照外国的先进管理模式，又要从中国的实际出发，坚持正确的原则。

1、统一管理各种运输方式

按"精简、统一、效能"的基本原则，结合现行各种运输方式分部门管理的体制，中央政府应实行统一的交通运输管理，即结束目前由国务院不同部门管理交通运输的体制，组建一个综合性的政府交通运输主管部门，将不同运输方式归由一个部门来管理，对全国交通运输实现统一的管理。由一个主管部门将铁路、公路、水运、民航、管道统管起来，负责五种运输方式的宏观管理与协调发展；制定运输经济管理的政策法规；负责交通运输基础设施建设规划的制定、审批；制定各种运输企业开业或停业条件标准；监督检查交通运输法规的实施，调查处理违反交通法规的行为；负责运输安全，运输工具的技术检测，牌证的发放，规费征管，维护交通秩序等。

2、建立统一、完整的综合运输管理体系

要解决现行管理体制中职责交叉、机构重叠、政出多门的问题，除对不同运输方式实行综合、统一的管理外，还应合理设置专业管理机构，其设置应由综合交通运输主管部门内的司局级机构和其直属的相应专业管理机构所组成。各内设司局作为本专业领域内的综合性管理单位，具体负责与属于同领域的部直属专业管理机构进行业务联系和综合协调。综合运输主管部门直属的专业管理机构为行政事业性单位，专门负责某种运输方式内技术上具有特殊性或属于专门业务领域的行政管理事务，这些机构就其管辖的专门领域内的事务具有决策权和参与决策权，同时各直属机构应服从和支持部内各司局的管理并与之取得一致。同样也要划分交通运输主管部门与相关部委在具体管理事务或管辖范围上的事权，从体制上破除部门利益的不良影响。

3、坚持政企、政事分离

转变政府职能，实行政企、政事分开是建立综合交通运输管理体制的前提条件。政府的主要任务是研究政策，制定法规，组织协调，监督检查，提供服务。实行政企分开后，各种运输企业，工程建设单位和道路养护部门都应全部实行企业化管理，实行自主经营、自负盈亏。此外在建立综合运输管理体制中，除了要理清各部门之间和部门内部机构之间职责关系外，还要处理好中央与地方的关系。既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家的宏观调控的权威，又要有在赋予地方政府必要的人、财、物权力，以调动各方面的积极性。

五、 总结

目前，我国交通运输业已经进入一个高速发展的新时期，如何提高运输管理水平是一个全新的课题。此外，综合运输体系是一个内部结构和外部影响十分复杂的体系，但其核心内容是运输方式之间的衔接和一体化。我国综合运输问题的特殊性在于初步运输化阶段的补课与运输化新阶段的新任务交织在一起，需要尽早跳出传统思路的桎梏，转换发展观念综合运输问题已经到了应该从基本理念和根本制度层面去解决的时刻。目前综合运输中的体制问题远远大于技术和资金问题，实行综合运输管理体制改革早比晚好。

参考文献：

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[4]赵金涛，刘秉镰.我国综合交通运输管理体制改革探讨[J].经济问题探索，2005（1）：19-21.

作者简介：吴君钧（1988.10-），女，汉族，浙江省湖州市人，长安大学2011级物流工程与管理学硕士。刘丽娜（1988.08-），女，汉族，河南省洛阳市人，长安大学2011级企业管理硕士。