我国审计体制改革设想

审计体制是指机构设置（管理体制）、职权设置及其运行效率的总称。由于各国政治、经济、历史不同，形成了各种不同的审计体制或模式。关于审计体制的分类，学术界传统观点认为，目前国际上主要有四种国家审计体制（模式）：立法型（议会型）、司法型、独立型和行政型。

在立法型审计体制下，政府审计机构隶属于立法部门，即各国的议会或国会，直接对议会负责，具有很强的独立性。实行立法型审计体制的国家，基本上都是立法、行政、司法三权分立的国家，具有较为完善的立法机构体系与立法程序，能够保证其立法型审计体制职能发挥。立法型审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式。

在司法型审计体制下，政府审计机构拥有司法权，政府审计人员具有司法地位，即政府审计法制化，享有司法权力。有些国家还在审计机构内部设置审计法庭，直接对违反财经法纪和造成重大经济损失的案件进行审理，具有很高的权威性。这种模式相对于立法模式而言，更侧重于审查和追究当事人的财务责任，而不注重于向议会提供建设性的批评和建议。主要有法国、意大利、西班牙等20多个国家。

在独立型审计体制下，政府审计机构不属于任何国家机构，独立于政府、议会和法院之外，单独形成国家政权的一个分支。同立法型审计体制一样，这种体制也具有较强的独立性和宏观服务职能。主要代表有德国、日本、韩国等。

在行政型审计体制下，政府审计机构从属于政府行政部门，其独立性不如立法型和司法型体制强，独立地位往往在宪法或有关法律中予以明确规定，更多的精力是投入到对政府财政经济工作的检查之中。目前采用这种审计体制的国家为数不多。我国目前实行的正是此种体制。依照《宪法》及《审计法》等法律规定，审计部门审计监督的主要是同级政府部门的预算执行。国家审计署主要审计监督其他各部委单位，向国务院总理提出审计报告；地方审计机关审计监督同级政府部门，向本级政府和上一级审计机关提出审计报告。

以目前的情况而论，这种体制的好处是，在行政强有力的情况下，如果得到国务院和本级政府的足够重视和支持，审计部门的工作会比较有效地推进，所谓的“审计风暴”就有力地证明了这一点。但是，它的局限同样明显：它是政府内部审计监督，而不是真正意义上的、独立的外部审计。这种体制决定了审计机关的地位是不可能超越它的审计对象的。它们本身是平级单位，这种平级使审计机关很难发挥它的作用。如果审计工作没有得到中央政府或者地方政府的足够支持，因为审计部门的级别和权限所限，审计的难度可想而知，效果也无法保证。

以上现行审计体制的缺陷说明，改革现行体制，尽快克服其缺陷，势在必行，是与我国社会主义市场经济的发展及审计环境的变化相适应的。

对于国家审计体制方案的设计和选择，一直是学术界重点研究的课题，许多学者提出了不同的构想。尽管目前国际上国家审计体制多达四种（立法型、司法型、独立型和行政型），但事实上，摆在我国审计体制改革面前的道路只有两条：选择行政型模式或者选择立法型模式。很多专家、学者指出，我国审计体制改革的最终目标和“理想模式”应是实行立法型体制，即人大常委会领导下设立最高国家审计机构。

将审计机关归属立法机关人大，其积极意义在于能够保证人大对经济运行实际情况及时掌握，保证对政府各部门财政资金的运用进行有效监督，加强人大自身对预决算的监督职能。但是从我国国情出发，应该认识到政府（特别是中央政府）在国家经济管理中拥有比较集中和更多的权限，维护经济秩序和加强经济监管的任务重大。审计工作是政府监管工作的重要组成部分。所以审计体制改革就不能不考虑到这点，不能削弱政府的经济监管效力。否则，改革就可能使政府失去了曾经直接拥有的审计监督资源，其经济监管工作必然会受到大的冲击。而政府为恢复和继续保持经济监管力度就必然会投入更多的人财物来重新构建其监管体系，这势必会给国家增加更大的负担。而我国人大并不是政府体制中的一个关键因素，也不是处于重心地位的政府机关。因此，如果在当前将最高审计机关由人大领导，表面上看审计的独立性增强了，但是其权威性未必会得到提高。同时，人大既不管钱也不管人，如果最高审计机关由人大领导，反而有可能使其工作更难开展。变动审计体制，需要预设很多前提条件，如法律变更、立法结构的职责调整、审计机关的重组、审计工作的中心转移等。这不仅涉及到修改宪法，更会造成关键问题未解决，又引发新的问题。我国国体和政体与西方国家不同，立法型审计体制赖以生存的主客观条件和运行的基础我们尚不具备，改革存在着诸多制约因素，这是我们不能改变和选择的。因此，这种改革是对现行审计在机构组织和隶属关系上所做的大调整，影响大、涉及面广，难免会对现行审计工作造成大的冲击。目前，大多数直接向议会负责的审计机关，在审计制度建立之初也是行政审计体制，审计制度的发展和变革需要一个过程。在改革进入到关键阶段时期，更需要党和政府的支持和领导。因此，行政型体制是符合我国当前国情的，解决审计工作面临的困难和问题需要对政府审计工作有正确的认识，从优化政府审计环境入手，、改革措施的整体推进等方面来进行解决。立法型审计模式的构建，无疑可以从法理和权力归属关系上赋予审计机关更大的操作空间，但离开政府尤其是国务院的直接领导，这种改革方向能否取得实际的审计效果还有待观察。

审计体制本身无所谓好坏之分，只要适合本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用的就是最有效的。审计体制改革还是应该从我国的政治实际出发。

我国的审计模式应以立法型审计模式为国家审计模式的最高目标，但它的实现要经过漫长的发展时期，不可操之过急。当前目标是对现行的行政型审计模式进行改良，首先在合理的目标模式指导下进行设计论证，奠定一定基础。遵循循序渐进的过程，在现有的基础上，提升审计署的规格和地位，在实行主计审计长负责制的同时，延长主计审计长的任职期限，使其任职期限长于一般政府职能部门行政首长的任职期限；审计署对省（自治区、直辖市）级审计机关及地方特派员办事处和驻中央各部委审计机构具有直接领导权和人事安排权；省级以下审计机关实行垂直领导，即实行省级审计机关对市、地、县级审计机关垂直领导，在人事任免上实行分级管理，省厅统一任免，经费也由省级财政解决，省厅统一管理，实现地方审计机关在人事管理、审计经费和审计事项上的完全独立，不再受地方政府的管理和干扰，真正实现独立、客观、公正地进行审计，对社会经济的发展起到保驾护航的作用。■

安徽财经大学2006年度青年科研项目（批准号：ACKYQ0619）研究成果