上海国际航运中心建设配套政策调查报告

【摘 要】 结合我国航运动态，从完善建设上海国际航运中心法制环境的目标出发，列举国务院、上海市政府和浦东新区政府等政府部门及航运机构的重要现行、试行航运政策、意见、规划和规定，对政策内容进行论述，找出政策优势，分析政策缺失，并提出改善缺失的相关政策建议。

【关键词】 上海；国际航运中心；配套政策；调查报告

0 引 言

自确定建设上海国际航运中心以来，国家对航运中心的认识不断演进，从单一的第一代生产型航运中心向兼具服务型和知识型的综合航运中心发展。各级政府部门以此不断推出法律法规、发展规划、政府意见、机构建设等文件，笔者在此作整理归纳。

1 现行航运政策概述

1.1 国家层面

该层面的重要文件为《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》。

（1）政策内容 提出建设“两个中心”需着重软环境建设，实施规范和优化现代航运服务体系及集疏运体系，建立国际航运发展综合试验区，发展邮轮产业等措施。

（2）政策优势 从国际经验来看，上海已经到了必须进行结构转型、加快发展服务经济的新阶段。经过多年的建设，上海航运业的硬件已基本到位，但与之相配套的软环境与世界先进港口城市相比却有相当大的差距。上海港集装箱吞吐量维持万TEU蝉联世界第一，若仅以货物中转集疏运为目标的话，上海已经建成国际航运中心。然而，上海应建设综合型的航运中心，这是以其他世界航运中心为借鉴的。该意见首次提出国际航运发展综合试验区及“航运金融”的概念，在政策层面上将“两个中心”相互依存、协同发展的关系体现出来，具体措施如跨境贸易人民币结算等。

（3）政策缺失 交通运输“十二五”规划中，我国将新增深水泊位约440个。事实上，我国港口业近几年来一直存在产能过剩的争议。建港目标定位普遍偏高，沿海港口盲目扩建泊位，对工程规模的确定往往“实际”远远大于“核定”。例如，洋山二期工程码头设计通过能力核定为430万TEU，而实际的设计通过能力为810万TEU。

21世纪以来，日本出现阪神超级港和东京湾港，德国不莱梅港和汉堡港组成联盟，纽约港和新泽西港合并为纽约―新泽西港，我国则于2012年4月发生“泉州港更名争议”①事件，都是因世界各港产能过剩、浪费严重、资源整合所致。各级地方政府应避免落入“促进内需”的怪圈，合理建设，防止“过度超前”。

1.2 地方层面

1.2.1 《上海市人民政府贯彻〈国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的意见〉的实施意见》

（1）政策内容 以国务院有关文件为基础，制定建设“两个中心”的具体任务和措施，例如促进和规范邮轮产业发展、探索建立国际航运发展综合试验区等。

（2）政策优势 试验区的航运相关政策涉及面很广，且惠及全行业。[1] 该区域是上海打造具有中国特色的“自由港”的先行做法，包括在洋山保税港区实施宽松的征税政策，推动境外资金结算业务，施行特殊监管区管理制度等。上海港将从洋山保税港区开始，建起符合我国国情特色和需要的“自由港”。收费方面，2011年《关于规范本市集装箱运输服务有关收费行为的意见》对港内收费作了一定的规范和调整，消减油价上涨和市场不景气对物流企业的不利影响，规范因后者产生的恶劣竞争现象。然而，我国港口行政收费过高、种类过多，限制了港口的发展，对于行业发展亦没有帮助，需要改变的地方还有很多。

（3）政策缺失 据对来沪外籍人士的一次抽样调查显示，“四个中心”建设在这些国际人士眼中“航运中心”排行最末，第五中心“文化中心”竟逾其很多，可见航运中心的认知程度发人深省。

随着其他国际港口的兴起，诸多港口提出建设国际航运中心的目标，使伦敦相比新加坡等地已不再是船舶所有人云集之地，伦敦的航运中心地位表面上岌岌可危，但实际上无可撼动。伦敦航运中心产业涉及船舶融资、法律服务、学术研究等11个领域，以仲裁服务领域为例，2011年其仲裁服务在世界航运市场所占份额达70%之高，而其推出的“海事伦敦”② 在提升知名度过程中起着重要作用。

1.2.2 《浦东新区推进上海国际航运中心核心功能区建设实施意见》

（1）政策内容 规划“一个体系、四大区域”③建设，并提出集聚航企、人才培养、信息建设、体制创新、交流合作等任务措施。

（2）政策优势 目前，浦东新区已聚集多家航运服务业相关企业机构。临港新城与洋山深水港区凭借东海大桥相接，共同承担国际集装箱装卸和仓储作业。“大浦东”的形成使得各航运功能区域连成一体，掣肘隐忧不复存在。

（3）政策缺失 原浦东新区和原南汇区两区合并之后，新浦东建设“两个中心”的能力愈加强大，优势亦愈发明显。然而，政策中提及临港新城的内容偏少，仅在“组织实施”部分略有提及。政府应当进一步明确临港新城建设工作，同时重视对南汇嘴湿地的环境保护。

1.3 《上海航运交易所管理规定》

（1）政策内容 该文件主要明确了上海航运交易所的性质、运行机制、交易范围、争议处理等内容，是上海航运交易所正常运行的基本文件。

（2）政策优势 上海航运交易所主要效仿伦敦和新加坡的机构，提供信息处理、船舶经纪、航运政策、航运认知和学术研究等服务。此规定的出台实施，对于国内其他沿海港口建设区域航运中心同样具有很大的参考价值。例如，2012年成立的厦门航运交易所就是以前者为参照建立起来的。

（3）政策缺失 由于政策颁布较早，其中权利与义务、违规惩处的规则设定已显陈旧，宜推出改进版，可适当提高罚款数额。条款所涉处罚金额偏低，不能起到明显的约束效果。例如，该规定第32条：“航运交易所违反本规定……情节严重的，处2万元以下的罚款。”

2 试行航运政策概述

2.1 国家层面

2.1.1 《中华人民共和国船舶吨税暂行条例》

（1）政策内容 除新税目和税率调整外，吨税设置以优惠税率和普通税率区分。①

（2）政策优势 该条例进一步完善和规范船舶吨税的征收。其一，国家征收船舶吨税不能仅以创收为主要目的，更要兼顾市场环境和国内航运企业生存状况；其二，弥补《中华人民共和国海关船舶吨税暂行办法》经1991年和1994年两次修订在法规立意和税率制定标准上仍有不足的缺陷；其三，有利于增加注册船舶的数量，减少方便旗船舶数量；其四，有助于企业预测其税费负担，做好长远发展计划，从而增强国际竞争力。

（3）政策缺失 征税往往与提高企业成本和税负这一现实问题相联系，在一定程度上阻碍了国际航运中心的建设。因此，立法和税务执行部门更应注重船舶吨税条例的试行效果，在防止偷税、漏税之余，针对企业情况和上海国际航运中心建设进程，对税率、税目进行灵活调整。

2.1.2 《财政部、海关总署、国家税务总局关于在上海试行启运港退税政策的通知》和《启运港退（免）税管理办法》

（1）政策内容 该通知规定了政策适用范围，启运港为青岛前湾港或武汉阳逻港，离境港为上海港；该办法规定了政策的具体实施办法[2] ，包括退（免）税备案、申报、审核及其他注意事项。政策规定，从启运港出发经离境港中转的出口货物，离开启运港即作出口处理并可办理退税。

（2）政策优势 在国际竞争中，釜山、高雄、香港等港均是上海港的竞争对象，釜山港的航线布置和退税政策几乎包揽我国东北部港口的大部分中转业务。政策实施后，以前湾港为例，从该港启运的国内货物将从釜山中转模式逐步变为经上海港实现国内中转。此举不仅能将至国外中转的集装箱留在国内，提高上海港国际集装箱中转比例，还能有效缩短出口退税时间，提高企业资金周转效率。

（3）政策缺失 然而，笔者认为，受客观因素影响，启运港退税政策在施行中仍存在一定缺失，且效果欠佳，原因如下：

其一，据统计，2011年上海港的集装箱水水中转比例为41%，2012年上半年则已近43%，在政策作用下上海港集装箱中转量确有上升。然而，国内其他港口也会向国家争取这一政策，启运港退税政策的离境港一旦增加，上海港将优势不在，启运港退税政策终将失去意义。

其二，启运港退税政策能吸引航运企业选择上海港作离境中转，然而，企业看重的主要因素还是航线的合理性、港口的费用、服务质量以及物流基地的布置情况，启运港退税政策实际上处在次要地位。

其三，启运港退税政策减少了企业成本，有助于企业提高资金周转效率，但是近几年受全球经济影响，我国关税正逐年减少，启运港退税政策效果减弱，更可能因繁杂程序及人力和时间成本造成负担。

2.2 地方层面

上海市人大常委会于2011年通过了《上海口岸服务条例》。

（1）政策内容 涉及口岸开放、通关服务优化、口岸规划、口岸安全与保障、口岸管理、口岸环境保障及有关法律责任等，同时明确口岸建设与开放工作需统抓统放，严格口岸工程审批和工程质量审查等工作。

（2）政策优势 目前，上海在国际航运中心建设的法制环境方面已初显雏形，除本条例外，已有水运类地方性法规3件、部门规章5件。本条例融入许多上海口岸成功的做法和创新的举措。同时，其对航空、海运、铁路、公路和电子口岸等各口岸间的协调配合服务进行了规范，将口岸服务与航运中心建设工作进一步对接。

（3）政策缺失 上海口岸开放程度已到一定高度，然而与国外港口相比仍有差距。香港、新加坡、鹿特丹和纽约等“自由港”实行宽松税制，提供优质港内服务，甚至采取免关税和不需海关人员检查等措施，以便于进出口货物自由装卸、转运和存储。

3 结 语

在国际航运中心的建设中，软环境的促进作用不可忽视。上海国际航运中心软环境建设已经取得显著成就，但是距离国际航运中心的要求还有一定的差距。只有多学习、多实践、多创新，才能最终建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。

参考文献：

[1] 陈继红，真虹，张婕姝.基于国际航运发展综合试验区的中国航运市场开放政策研究[J].水运管理，2010，32（11）：9- 12.

[2] 钱晓虹.依法治港 加强上海国际航运中心软环境建设[J]. 水运管理，2008，30（9）：10-12.